Alors que les États-Unis vont offrir un marché fragmenté en matière de transition énergétique, puisque certains États fédérés vont rester sur la dynamique de l’Accord de Paris et d’autres choisir une utilisation intensive des énergies fossiles, la possibilité de devenir le leader mondial dans ce secteur technologique se présente pour l’Union Européenne.
L’opportunité d’attirer les investisseurs, entrepreneurs, scientifiques internationaux de ce secteur en priorité en Europe et de faire ainsi du continent l’attracteur unique du monde atlantique dans ce domaine est historique. Jamais telle occasion ne s’était présentée dans aucun domaine technologique depuis la fin de la première guerre mondiale. L’Europe peut devenir le continent qui invente l’avenir et ainsi attirer capitaux et talents du monde entier. C’est une occasion à ne pas laisser passer.
Pour ce faire, l’Europe doit offrir toutes les qualités d’un marché unique et permettre de rentabiliser sur un ensemble de grande dimension des investissements lourds. Même sans la décision du président Trump, bâtir le marché unique de l’énergie pour bénéficier d’économies d’échelle et, ainsi, réaliser la transition prévue par l’Accord de Paris au plus bas coût possible, est dans l’intérêt des consommateurs européens.
Trop de lacunes entravent encore une future Europe de l’énergie et de la transition énergétique
L’Union européenne a jusqu’ici échoué à complètement tirer parti du marché intérieur pour engager la véritable transformation de son appareil productif et se positionner en leader des technologies propres. Alors que les industriels européens se mobilisent pour la défense du moteur diesel et plus largement du moteur thermique, l’Inde annonce que tous les véhicules neufs vendus sur son territoire seront électriques d’ici à 2030. En Chine, les industriels d’origine étrangère, et notamment les Européens, tiennent le haut du pavé sur les modèles à moteur thermique mais ce sont les constructeurs chinois qui sont leaders sur le véhicule électrique. Et ce sont des entreprises américaines qui inventent le modèle automobile de demain, autonome et électrique, grâce aux investissements massifs dans des technologies nouvelles réalisés par Tesla, Google, Uber etc. C’est la Corée, le Japon et la Chine qui détiennent les plus fortes capacités de production en matière de batteries et les meilleures technologies. Il est inutile de se voiler la face, à ce rythme, l’Europe est en passe de rater la révolution du secteur automobile, après avoir raté la révolution numérique.
Tout ceci illustre la difficulté européenne à utiliser la taille de son marché pour se projeter dans les nouvelles industries malgré des succès dans la production d’éoliennes ou, initialement, de panneaux photovoltaïques qui ont pourtant bénéficié de mécanismes subventionnels très généreux. C’est également symptomatique de la difficulté des entreprises innovantes à se développer à l’échelle européenne aussi rapidement que ne le font leurs homologues sur le marché nord-américain, par exemple. L’Europe ne souffre pas d’un déficit de création d’entreprises innovantes mais de la diversité des réglementations nationales. Contrairement aux entreprises américaines, elles n’ont pas la possibilité de s’appuyer sur un large marché domestique, à la taille de l’Europe, comme base d’envol pour la conquête des marchés internationaux.
Il n’est pas trop tard pour réagir. Pour cela, il faut avancer sur deux fronts : engager une politique volontariste afin d’établir une trajectoire du prix du carbone cohérente avec l’objectif de réduction des émissions de l’ensemble des secteurs de l’économie ; compléter le marché unique afin de lever les obstacles à la croissance des entreprises et au développement des nouvelles technologies à l’échelle européenne.
L’Europe par son action collective a exercé un leadership dans les négociations internationales sur le climat, comme l’a montré l’Accord de Paris. Ce leadership tient des objectifs européens ambitieux en comparaison d’autres régions du monde, mais aussi du fait que les objectifs européens pour 2020 sont d’ores et déjà atteints. Les objectifs européens de réduction des émissions à l’horizon 2030 et au-delà doivent être significativement revus à la hausse pour les rendre cohérents avec l’ambition affichée de maintenir le réchauffement moyen de la température de la planète en dessous de 2°C. En effet, par rapport aux engagements pris à Paris, sans même tenir compte de l’annonce récente de la sortie de l’Accord par les États-Unis, la stabilisation du climat réclame un effort global de 30 % supplémentaires. Cela veut dire atteindre la neutralité carbone dans les pays avancés à l’horizon 2050, avant de l’étendre à l’ensemble de la planète au cours de la deuxième moitié du 21e siècle [1].
Le marché ETS (European Trading Scheme) représente à l’échelle internationale une initiative originale pour unifier le prix du carbone. L’instrument a le mérite d’exister même s’il n’a pas fait la preuve de son efficacité jusqu’ici. Cependant avec 5€ la tonne environ, le prix du carbone sur le marché ETS reste très en deçà du niveau nécessaire pour réaliser la transition énergétique du secteur industriel et de la production électrique. La principale cause vient de l’opposition de certains pays à une action résolue pour relever le prix du carbone sur le marché ETS qui heurterait trop directement l’industrie charbonnière (plus de 40% de l’électricité en Allemagne est encore produite au charbon et au lignite). L’Union européenne n’a pas non plus réussi à mettre en œuvre une politique commune du prix du carbone dans les secteurs non couverts par le marché ETS comme les transports, le résidentiel-tertiaire et l’agriculture, qui représentent ensemble 70% des émissions totales d’un pays comme la France.
En outre, le marché de l’électricité en Europe est sinistré [2]. Plus aucun investissement de production, quelle que soit l’énergie primaire utilisée, n’est rentable dans les conditions de marché qui prévalent depuis plusieurs années. Les compagnies d’électricité sont en grande difficulté financière alors que le consommateur final n’a pas vu la baisse des prix promise par le mouvement conjoint de libéralisation du marché. Aujourd’hui, l’interconnexion des marchés nationaux avance à petits pas, lorsqu’elle ne recule pas [3].
Or, nous l’avons dit, la croissance des jeunes entreprises innovantes à l’échelle européenne est entravée. C’est vrai dans tous les secteurs mais cela a des conséquences dramatiques dans le domaine de l’énergie et des technologies vertes. Seules les plus grandes entreprises peuvent maîtriser la diversité des réglementations. C’est un obstacle majeur à la croissance internationale des PME car la complexité générée représente un coût direct supplémentaire à chaque passage de frontière. Pour le réduire, il est possible d’avancer de manière volontaire vers une unification du droit européen des affaires comme le propose une initiative de juristes franco-allemands [4]. Alternativement, il est possible de réduire substantiellement les obstacles réglementaires par un exercice systématique d’évaluation coût-bénéfice de ces réglementations à l’échelle européenne, combiné à un objectif d’adoption graduelle des meilleures pratiques [5].
Le leadership européen de la transition énergétique exige la mise en œuvre de quatre chantiers phares
Le premier est d’établir une stratégie unifiée du prix du carbone à l’échelle européenne, cohérente avec l’ambition de zéro émissions nettes d’ici 2050. Il faut rétablir le bon fonctionnement du marché ETS et pour cela créer une véritable Autorité européenne du marché ETS. Elle aura notamment pour mission de maintenir le prix du carbone entre des trajectoires, plancher et plafond, cohérentes avec l’objectif zéro émissions nettes en 2050. Dans l’attente les Européens doivent se mettre d’accord sur une trajectoire pour un prix indicatif du carbone dans la suite du travail de la Commission présidée par Lord Stern et Joseph Stiglitz [6]. Dans un premier temps, cette trajectoire agira comme une boussole pour guider les anticipations des entreprises qui utilisent déjà, pour leurs décisions d’investissement, un prix interne du carbone. Elle servira également de référence pour les études coûts-bénéfices qui président aux décisions d’investissement dans le secteur public.
Il serait souhaitable d’introduire pour les secteurs non couverts par le marché ETS une taxe carbone unifiée au niveau européen en phase avec l’objectif 2050. Cette taxe pourrait venir se substituer à d’autres qui pénalisent la production ou la consommation, de manière à maintenir le même niveau de prélèvement global. En s’inspirant des travaux récents [7] de l’économiste Martin Weitzman de l’université Harvard, il est raisonnable de penser, en raison de l’homogénéité des préférences énergétiques et de leurs structures de coût, que si les membres du Conseil européen votaient à une majorité qualifiée (avec le poids du Conseil européen) sur le montant du prix du carbone, alors le niveau de la taxe carbone, ainsi retenu, serait assez peu éloigné du niveau efficient.
La mise en œuvre d’une telle taxe pourrait s’envisager de manière à limiter les effets négatifs pour les secteurs particulièrement exposés à la concurrence internationale. Afin d’éviter les pertes de compétitivité, sans affecter l’incitation de ces secteurs à réduire leurs émissions, le produit de la taxe prélevée sur les entreprises d’un secteur donné pourrait être reversé à ces mêmes entreprises selon une clé de répartition fondée sur leurs parts de marché. Par exemple, les entreprises de transport maritime pourraient avoir à payer une taxe sur les carburants fossiles, qui serait ensuite reversée à ces mêmes entreprises en fonction d’un coefficient tonnes-kilomètres transportées par chacune. Ce dispositif conserverait l’incitation à utiliser, par exemple, des bateaux moins émetteurs de CO2 sans accroître la pression fiscale moyenne sur les entreprises du secteur. Une mesure similaire pour le transport aérien est envisageable. Comme les entreprises étrangères percevraient leur part des taxes ainsi collectées sur le secteur, l’opposition des pays tiers à une telle mesure qui a fait échouer en 2012 une tentative de taxation carbone du transport aérien pourrait ainsi être levée.
Sans freiner l’instauration d’une taxe carbone européenne, l’Union européenne pourrait envisager de développer une stratégie visant à constituer un club de pays s’engageant collectivement sur un objectif de réduction des émissions. Ces pays pourraient alors, sous certaines conditions, appliquer entre eux des droits de douane plus modérés qu’avec les pays non membres du club. Ainsi se constituerait l’embryon d’un « club climat », – idée proposée par William Nordhaus [8] – qui pourrait d’ailleurs s’étendre à d’autres pays volontaires. La logique derrière cet abaissement mutuel des taxes à la frontière serait de créer une incitation pour les pays non membres à rejoindre le club en prenant des engagements ambitieux et contraignants en matière de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre [9].
Le deuxième chantier demande d’utiliser pleinement le potentiel du marché unique. Il s’agit de développer un régulateur unique à l’échelle européenne ou un réseau de régulateurs beaucoup plus intégré comme dans le cas des Autorités de la concurrence, nationales et européenne. C’est une priorité dans le secteur de l’énergie où la coopération doit être renforcée, ce qui n’empêcherait pas des mix énergétiques différents. Ce devrait être également une priorité dans le secteur du numérique, dont l’importance traverse l’ensemble de l’économie y compris les secteurs cruciaux pour la transition énergétique.
Il faut définir en commun les enjeux et les opportunités à l’horizon 2040 de la plaque électrique centre-ouest [10]. Si les mix énergétiques diffèrent sensiblement aujourd’hui, les enjeux auxquels feront face les pays membres de cette plaque à l’horizon de deux ou trois décennies sont communs. Il est important d’établir un diagnostic partagé et d’identifier les défis qui pourraient être relevés par une coopération accrue. Pour cela il conviendrait de renforcer le rôle de coordination et d’échange d’information du Forum pentalatéral [11] de l’énergie. Les approches des pays appartenant à la plaque centre-ouest sont perfectibles alors que les objectifs poursuivis sont proches. Il est important de développer une compréhension commune et de converger vers l’objectif de mécanismes coordonnés par exemple en matière de gestion des capacités de production.
L’Europe doit également mieux utiliser l’instrument des normes et standards pour favoriser l’innovation et contribuer à la transition énergétique. Ainsi, le secteur des transports pourrait-il adopter rapidement un règlement qui fixerait à 2035 l’obligation de ne vendre sur le marché européen que des véhicules neufs zéro émission. En fixant très en avance une norme ambitieuse, et de manière crédible car actée à 27, l’Union européenne réduirait fortement l’incertitude pour les constructeurs en les incitant à concentrer leurs investissements sur le véhicule propre. Toutes les ventes en Europe étant concernées, les constructeurs européens ne seraient pas mis en situation de concurrence défavorable par rapport aux non-européens qui devraient engager le même effort, le marché européen étant incontournable pour la plupart d’entre eux. Cette approche pourrait être développée dans d’autres secteurs comme incitation à l’augmentation des investissements dans l’innovation verte par les entreprises. En matière de réseaux intelligents et de stockage d’électricité, il est indispensable d’éviter de développer des normes concurrentes dans ces deux domaines aux potentiels très importants comme cela s’est produit pour les véhicules électriques. Il est donc crucial d’engager très tôt la coopération pour une approche commune à l’échelle du continent.
De même il importe de fonder le partage des coûts d’investissement sur une analyse technico-économique pour renforcer l’interconnexion entre réseaux électriques nationaux. Quand les lignes étaient construites pour connecter deux zones dont les prix étaient différenciés, le calcul économique était relativement simple et le partage de la rente générée facile. Aujourd’hui les gains portent davantage sur la sécurité d’approvisionnement pour faire face aux pics et creux de production liés au développement des renouvelables. Le partage des coûts de l’interconnexion doit mieux en tenir compte.
Il faut enfin mener une véritable politique extérieure commune en matière d’énergie, en s’appuyant sur la taille du marché intérieur pour négocier en position de force nos accords d’approvisionnement avec les pays tiers ; pour mieux lutter contre les pratiques anticoncurrentielles d’acteurs comme Gazprom ; pour développer la production d’énergie renouvelable dans les pays tiers pour approvisionner l’Europe. L’échec persistant de la mise en œuvre effective d’une telle politique réclame un réel partage de souveraineté dans ce domaine afin de dépasser les simples déclarations d’intention et les égoïsmes nationaux à courte vue [12].
Le troisième chantier appelle un financement innovant et politique par la Banque centrale Européenne. L’augmentation substantielle des fonds investis en capital risque constitue un axe fondamental. L’épargne est abondante en Europe mais elle ne s’investit pas assez dans le financement des investissements porteurs de croissance comme les fonds propres des entreprises et le financement des startups, ainsi que dans celui de la transition énergétique. Là où les États-Unis investissent 65 milliards d’euros en capital risque chaque année et la Chine plus de 30, l’Europe dans son ensemble y consacre moins de 13 milliards. Il est nécessaire d’accentuer les efforts collectifs pour structurer une industrie du capital risque en Europe et en accroître très significativement la taille [13].
Le secteur financier doit être davantage mobilisé pour financer les investissements nécessaires à la transition énergétique. Rien que pour le secteur énergétique, la BEI estime que ces investissements annuels nécessaires s’élèvent en Europe à 230 milliards par an, soit 100 milliards au-dessus des niveaux actuels d’investissement. Cela représenterait 80 milliards supplémentaires pour le financement des infrastructures nécessaires aux véhicules propres [14]. Les obligations vertes, les certificats-carbone, les obligations de mise en conformité des portefeuilles financiers avec les objectifs de la transition sont autant d’instruments expérimentés par certains États membres qu’il s’agit de développer de manière coordonnée et volontariste au niveau européen [15].
La politique d’assouplissement quantitatif de la BCE va s’arrêter sans doute en 2018. Au lieu d’une politique non ciblée, on pourrait imaginer que la BCE accepte par la suite d’acheter des obligations vertes remboursables à 100 ans à 1%, visant à entreprendre les travaux, par exemple de rénovation énergétique, qui n’ont qu’un rendement faible au prix du carbone actuel et qui ne sont rentables qu’avec une trajectoire de prix résolument croissante. Les établissements de crédit seraient distributeurs de ces obligations vertes (dont l’acheteur serait la BCE) permettant de financer, sur le même horizon, investissements des particuliers et des entreprises.
Le quatrième chantier est de soutenir la R&D dans le secteur de la transition énergétique à l’échelle du continent. L’Union Européenne pourrait émettre des obligations vertes au même horizon et même taux à 1% pour financer des programmes de recherche du secteur dans tous les institutions privées ou publiques installées sur le continent. Ce programme pourrait également financer le déplacement d’équipes entières venant d’autres régions du monde.
À titre d’exemple, en matière d’innovation, on devrait explorer la faisabilité des autoroutes électriques. Certains sillons autoroutiers pourraient être équipés pour permettre à des camions hybrides de circuler en émettant moins de carbone. Idem de la possibilité de réguler la pointe électrique en basculant les camions sur le fuel en fonction de la consommation électrique du pays. Ce projet fortement soutenu en Allemagne, déjà développé de manière expérimentale en Californie, pourrait être exploré en commun pour vérifier sa viabilité et envisager l’expérimentation sur quelques sillons clés comme le sillon rhodanien.
Pour finir, s’il s’avérait trop difficile à court terme de remédier aux défauts du marché ETS et d’élargir les mécanismes de prix du carbone à d’autres secteurs, les recommandations relatives au marché intérieur pourraient en partie y palier. En effet, ces initiatives peuvent se concevoir dans le cas où les Européens se mettent ou non d’accord pour engager une politique ambitieuse en matière de prix du carbone.
Vincent Aussilloux, Directeur de Département économie France Stratégie (28 Juillet 2017)
Docteur en économie, Vincent Aussilloux a travaillé en tant qu’économiste au cabinet du ministre du Commerce extérieur, à la Commission européenne, au ministère britannique pour les Entreprises et au Trésor.
[3] La Pologne et la République ont exigé l’installation de transformateurs déphaseurs à leurs frontières pour couper les flux de courant mettant en péril leurs réseaux.
[4] Association Henri Capitant, La Construction européenne en droit des affaires : acquis et perspectives, 2016.
[5] Vincent Aussilloux et al., Tirer le meilleur du marché unique européen, note du CAE n°38, 2017 ; Vincent Aussilloux, De meilleures réglementations pour un marché unique européen plus intégré, à paraître.
[6] Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, remis le 29 mai 2017.
[7] Martin Weitzman, “Voting on Prices vs Voting on Quantities in a World Climate Assembly”, WP présenté aux Journées d’économie publique Louis-André Gérard-Varet, juin 2017.
[8] William D. Nordhaus, “Climate Clubs : Designing a Mechanism to Overcome Free-riding in International Climate Policy”, American Economic Review, 105 (4), 2015.
[9] Par rapport à la proposition du Conseil d’analyse économique, une réduction des droits de douane dans le cadre d’un accord de libre-échange comporterait moins de risques de déclencher une guerre commerciale avec les pays non membres. Voir Bureau, Fontagné et Schubert, Commerce et climat : pour une réconciliation, note du CAE n°37, 2017.
[10] La plaque centre ouest regroupe la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, la France et l’Allemagne.
[11] Le Forum pentalatéral groupe les ministres de l’énergie du Bénélux, de l’Allemagne et de la France depuis 2005.
[12] Voir notamment Dominique Auverlot, Etienne Beeker, Gaëlle Hossie, « Pour la création d’une véritable Europe de l’énergie », France Stratégie, 2015.
[13] Pour des propositions en ce sens sur la fiscalité de l’épargne en France, « Mobiliser l’épargne pour le financement des startups », France Stratégie, 2017-2027, Actions critiques.
[14] European Investment Bank, Restoring EU Competitiveness, 2016.
[15] EPSC, Financing Sustainability: Triggering Investments for the Clean Economy, 2017.
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