Eau : pourquoi le modèle français craque et doit être entièrement repensé

Les vagues de chaleur et les sécheresses exceptionnelles qui ont touché la France ces dernières années ont fait plus que vider les réservoirs : elles ont révélé la fragilité d’un modèle de financement de l’eau qui repose encore, pour l’essentiel, sur nos consommations domestiques. Or, quand l’État et les collectivités nous demandent – à juste titre – de réduire nos usages pour préserver la ressource, les recettes du service public baissent mécaniquement, alors même que les coûts des infrastructures, fixes à plus de 80 %, explosent. C’est ce constat alarmant que soulignent les auteurs d’un nouveau rapport, pointant un système devenu incapable d’assurer à la fois l’entretien des réseaux, la qualité sanitaire de l’eau et la préparation aux chocs climatiques. Derrière ces fragilités, c’est notre facture, notre accès à un service essentiel et la résilience de nos territoires qui sont en jeu. Le rapport appelle à repenser d’urgence la gouvernance et le financement de l’eau, afin de bâtir un modèle durable, équitable… et réellement compatible avec les réalités climatiques et les attentes des usagers.

Les sécheresses et vagues de chaleur qui ont touché la France en 2022, 2023 puis 2025 ont brutalement montré à quel point notre système de gestion et de financement de l’eau était vulnérable. Comme l’explique Jan Polcher (1), dans la revue Transitions (2),  » Nos ressources en eau renouvelables sont intrinsèquement liées au climat et au fonctionnement de la biosphère […] ». Anthony Briant, Directeur de l’Ecole nationale des ponts et chaussées, dans cette même revue, nous rappelle que « L’eau du robinet, chasse d’eau… l’eau est certainement l’une des ressources vitales les mieux « domestiquées » au sens éthymologique. Fondement de notre confort moderne, cette domestication est longtemps allée de pair avec une forme d’invisibilisaton du coût énergétique et environnemental induit par les systèmes techniques de captation, de potabilité, de distribution ou d’assainissement qui la sous-tendent.« 

Ces rappels éclairent les tensions révélées par les restrictions d’usage et les appels à la sobriété auxquels les Français ont dû s’adapter. Chaque restriction préfectorale, chaque robinet qu’on nous demandait de fermer davantage, révélait la même contradiction : alors que les pouvoirs publics appellent les Français à la sobriété pour préserver une ressource devenue rare, les services d’eau — dont 80 % des coûts sont fixes — voient leurs recettes diminuer proportionnellement à la baisse des consommations. Autrement dit, plus les usagers font d’efforts, plus le modèle économique du service public s’affaiblit.

Ces épisodes extrêmes ont mis en lumière ce que les collectivités, les opérateurs et désormais plusieurs institutions, dont la Banque des Territoires et les agences de l’eau, alertent depuis des années : derrière un réseau historiquement performant — près d’un million de kilomètres de canalisations — se cachent des infrastructures vieillissantes, des pertes d’eau atteignant 20 % en moyenne, et des investissements devenus indispensables pour faire face aux polluants émergents, aux normes renforcées et aux impacts du changement climatique.
Or, malgré les 5,3 à 7 milliards d’euros investis chaque année par les collectivités, les besoins supplémentaires sont évalués à 4,6 milliards d’euros par an pour simplement rattraper le retard des cinq prochaines années. Dans ces conditions, le modèle fondé sur la seule facturation au volume consommé ne parvient plus à garantir ni la couverture des coûts fixes, ni la modernisation des réseaux, ni la résilience du service — au moment même où l’eau devient un enjeu de sécurité nationale.

Pour les consommateurs, cela signifie des risques accrus de dégradation du service, de tensions sur la qualité, d’augmentation des fuites… et à terme d’une facture qui ne correspond plus à la réalité des besoins ni à l’effort collectif demandé. Il devient urgent de définir un nouveau cadre de gouvernance et de financement, capable d’intégrer les outils de sobriété, l’usage des eaux non conventionnelles, les réponses aux événements extrêmes et les apports des technologies numériques.
C’est dans cette perspective que s’inscrit ce rapport, sorti ce 19 novembe : proposer des alternatives crédibles au modèle actuel et tracer des pistes innovantes pour garantir, durablement, un accès sécurisé, équitable et soutenable à l’eau pour tous.

Deux révolutions de l’eau : de l’hygiénisme à la gestion durable

Une première révolution est apparue lors de la période hygiéniste, fin du XIXe-début du XXe siècle, avec la livraison d’eau potable aux populations et l’amélioration des conditions sanitaires. C’est à cette époque que l’eau potable arrive dans les foyers, notamment au niveau des sanitaires, considérée essentielle pour prévenir la propagation des virus.
La deuxième révolution a eu lieu dans les années 1950, au moment de la construction des grandes infrastructures, en réponse à la création des grandes agglomérations.

Ces révolutions passées ont façonné notre infrastructure actuelle, mais les défis contemporains exigent une nouvelle approche, tout aussi ambitieuse, pour assurer la pérennité de nos ressources en eau. Pour répondre à l’ensemble de ces défis, le rôle des services publics d’eau et d’assainissement doit prendre de l’ampleur : s’ils ont toujours joué un rôle essentiel pour garantir un accès à une eau de qualité et en quantité suffisante, ils doivent désormais accompagner leurs usagers afin de pouvoir s’adapter aux nouvelles contraintes de consommation, aux aléas climatiques et à la cohabitation avec des usages voisins de plus en plus hydrovores. Et pour que tout cela fonctionne, ils doivent pouvoir s’appuyer sur un modèle de financement adapté.

Un modèle de financement à bout de souffle

Les services d’eau et d’assainissement en France reposent sur une structure de coûts très majoritairement fixes (80 à 90 %), liée à la nature lourde des infrastructures de réseau. Cette économie à coûts fixes se heurte toutefois à une hausse continue des besoins d’investissement : modernisation des installations, adaptation au changement climatique, traitement de pollutions émergentes comme les PFAS, et renouvellement des réseaux vieillissants.

Le secteur souffre d’un sous-investissement chronique, aggravé par un faible taux de renouvellement des réseaux, entraînant d’importantes pertes d’eau : 20 % en moyenne, jusqu’à 50 % dans certaines collectivités. Le rendement reste souvent inférieur aux exigences réglementaires, notamment en zones rurales et périurbaines.

Le financement repose sur le principe du « l’eau paie l’eau », selon lequel l’usager finance l’intégralité du service via sa facture. En 2021, un foyer moyen payait 4,34 €/m³, soit environ 520 € par an, et les usages domestiques représentaient 80 % du financement alors qu’ils ne comptent que pour 25 % des volumes consommés. Le tarif combine une part fixe (12–15 % de la facture) plafonnée par la loi, et une part variable proportionnelle aux volumes consommés, ce qui rend le modèle dépendant des variations de consommation.

Cette dépendance crée une contradiction structurelle : on encourage la sobriété hydrique tout en basant le financement des infrastructures sur la quantité d’eau vendue. Ce modèle, jugé obsolète, contribue largement au sous-investissement.

Les épisodes de sécheresse et de canicule de 2022 ont renforcé la prise de conscience de la vulnérabilité de la ressource et de la nécessité d’une gestion systémique. Cela a conduit au Plan Eau de 2023, qui vise une réduction de 10 % de la consommation d’ici à 2030 et appelle l’ensemble des usagers à plus de sobriété. L’année 2023 a d’ailleurs enregistré une baisse de consommation record (-3,2 %), mais très variable selon les territoires, avec de fortes disparités régionales (de 53 m³/an en moyenne à plus de 80 m³/an dans les Alpes-Maritimes).

Certains territoires ont expérimenté des tarifications innovantes (saisonnière, progressive), comme à Toulouse où une hausse estivale de +42 % a été instaurée en 2024. Les zones confrontées à des restrictions préfectorales ou à un stress hydrique marqué sont celles où la réduction a été la plus forte.

Enfin, les mesures de sobriété volontaires ont déjà contribué depuis trois ans à une baisse structurelle des consommations, mais l’efficacité des dispositifs varie fortement selon les bassins et les collectivités.

Quelles solutions pour agir collectivement ?

A long terme, de nouveaux équilibres à trouver pour répondre aux besoins
Le financement des services de l’eau et de l’assainissement en France doit être profondément repensé afin de répondre à des besoins croissants et désormais critiques. Malgré un investissement annuel moyen de 23,7 milliards d’euros entre 2013 et 2022 — dont 21,5 milliards consacrés au « petit cycle de l’eau » — les ressources actuelles demeurent insuffisantes. Le secteur fait face à un déficit estimé à près de 13 milliards d’euros supplémentaires par an, lié à la dépollution, à la restauration des milieux aquatiques, au renouvellement des réseaux (environ 4,6 milliards par an) et à la prévention des risques climatiques (environ 3 milliards).
Ce déséquilibre structurel impose une refonte du modèle économique pour garantir la soutenabilité financière des services et renforcer la résilience des infrastructures face au changement climatique. À long terme, plusieurs leviers doivent être activés :

• Revoir la structure des tarifs de l’eau et la répartition des contributions entre usagers.
• Adapter les subventions des agences de l’eau, financées par les redevances environnementales.
• Diversifier les sources de financement, notamment via l’économie circulaire (valorisation énergétique ou agronomique des boues, réutilisation des eaux usées traitées), des dispositifs de responsabilité élargie des producteurs ou encore les fonds européens.
• Faire évoluer les contrats de concession, en rééquilibrant la répartition des risques — climatiques notamment — et en introduisant des mécanismes de rémunération fondés sur la performance plutôt que strictement sur les volumes consommés.
• Enfin, le prix de l’eau pourrait être repensé à l’échelle des bassins à travers une approche multifactorielle prenant en compte volumes prélevés, pollution générée, valeur économique et valeur sociétale. Une telle évolution permettrait d’établir un cadre plus équitable entre tous les usagers — ménages, agriculture, industrie, collectivités, tourisme — et de mieux aligner financement, usage et enjeux environnementaux.

À moyen terme, des outils contractuels et tarifaires à exploiter de manière innovante
Face à la fragilité sur le financement des moyens du service via la tarification au mètre cube à l’usager, les mécanismes contractuels existants doivent être revus à moyen terme, afin de couvrir les aléas sur les volumes et les risques climatiques qui ne sont pas encore connus, et ce sur la durée des contrats. Cela signifie :

• provisionner annuellement le risque financier des collectivités et des opérateurs par un fonds amortisseur et assurantiel de résilience dans un contexte de multiplication des risques non ou peu maîtrisables (sécheresses, inondations, etc.) ;
• revoir ponctuellement l’économie globale du contrat par la mise en place d’un plan pluriannuel permettant de réviser les paramètres économiques des clauses contractuelles (sur le modèle des
  contrats de régulation économique en matière aéroportuaire) en fonction des aléas, climatiques par exemple ;
• adapter progressivement les tarifs avec des indices de révision reflétant les conditions territoriales réelles climatiques et les variations exceptionnelles des usages, notamment pour les zones touristiques.

De même, les objectifs de sobriété qui peuvent être donnés à long terme aux opérateurs peuvent être traduits en miroir dans la tarification. S’il s’agit de contraindre au partage raisonné de la ressource entre les différents usagers, la forfaitisation des consommations pourrait, par exemple, permettre de sensibiliser et de responsabiliser les usagers au choix d’un niveau de consommation, qui seraient alors conscients d’un quota de ressource qui leur serait individuellement réservé.

À court terme, stopper l’hémorragie
Face aux retards pris au cours des dernières années et au nombre croissant de risques à couvrir (aléas climatiques, inondations, sécheresses…), plusieurs propositions pour assurer l’équilibre du financement de l’eau peuvent être suivies à court terme :

• rééquilibrer la structure tarifaire afin de refléter au mieux les coûts d’utilisation du réseau et d’anticiper les investissements nécessaires ;
• repenser la contribution des usages économiques (industrie, énergie, agriculture) au financement de l’eau ;
• faire évoluer la part fixe (abonnement) en instaurant un plancher à 30 % ;
• augmenter, de façon progressive, juste et équitable le niveau des tarifs domestiques, afin de couvrir les coûts globaux à l’échelle du territoire, tout en prévoyant une tarification sociale à destination des ménages modestes, comme le permet la loi Brottes du 15 avril 2013 ;
• valoriser, pour atteindre les objectifs de sobriété, les économies d’eau via la part variable de la facture, tout en prévoyant des mécanismes de compensation pour l’opérateur, par exemple à travers des abonnements à des services complémentaires, tels que le suivi intelligent des consommations, la détection des fuites, le conseil en efficacité hydrique ou la réutilisation des eaux grises ;
• créer un indice spécifique de prix de l’eau au sein des statistiques de l’Insee, permettant de suivre les coûts réels du secteur et de mieux informer les politiques publiques ;
• donner les moyens de la sobriété à travers la mesure des consommations des usagers, notamment par l’installation de compteurs individuels consultables qui leur seraient accessibles.

Réformer sans attendre le financement des services publics d’eau et d’assainissement est devenu un impératif stratégique : pour maintenir la cohésion des territoires, soutenir l’économie, garantir la justice sociale, réussir la transition écologique et préserver la souveraineté hydrique de la France. Cela signifie garantir que le pays garde la maîtrise de ses ressources en eau, de leur gestion, de leur qualité et de leur distribution, dans un contexte où cette ressource devient rare, convoitée et vulnérable. Si les sécheresses s’intensifient, certains territoires peuvent être confrontés à des pénuries saisonnières. La souveraineté hydrique signifie alors assurer en toute circonstance l’accès à l’eau potable et aux usages essentiels. Autre risque, un modèle économique défaillant affaiblit la capacité des collectivités à investir, ce qui peut conduire à des pertes massives, des ruptures de service ou une dégradation de la qualité. Sans maîtrise financière → perte de maîtrise opérationnelle. Si les infrastructures deviennent trop fragiles ou mal financées, certaines collectivités pourraient se retrouver dépendantes d’acteurs privés ou d’importations indirectes (ex : camions-citernes, technologies étrangères, achats d’eau, transferts massifs). Ce n’est pas la norme aujourd’hui, mais c’est un risque structurel à long terme. Enfin, l’eau étant désormais considérée comme un bien stratégique, au même titre que l’énergie ou l’alimentation, la souveraineté hydrique veut dire : maîtriser la ressource, sa distribution, sa qualité, son prix, et sa gouvernance.

Le modèle de demain devra rompre avec les logiques dépassées. Il devra s’appuyer sur une vision systémique et partagée de l’eau, sur une gestion sobre, résiliente et anticipatrice, et sur des partenariats public-privé capables d’innover autant que de durer. Il devra aussi reconnaître la valeur réelle de l’eau — ses bénéfices écologiques, sociaux et énergétiques — et assumer, lucidement, la nécessité d’en réviser le prix pour sécuriser l’avenir du service.

Les auteurs du rapport : 

• Arnaud Bazire, vice-président exécutif de Suez, en charge des activités Eau en France.
• Benoît Calatayud, codirecteur de l’Observatoire de la transition énergétique et sociale de la Fondation Jean-Jaurès.
• Esther Crauser-Delbourg, économiste.

Lire le rapport complet

(1) Jan Polcher – CNRS – Ecole Polytechnique – Laboratoire de Météorologie Dynamique
(2) « L’eau sous contraintes » par Julie Gobert, Pierre-Antoine Versini et Damien Violeau – Revue Transitions – Les nouvelles Annales des ponts et chaussées, 2025