Etat d’urgence démocratique

Si la crise de la démocratie représentative s’aggrave chaque jour davantage, les Français partagent pourtant une forte exigence démocratique, qui se manifeste notamment par de nombreux dispositifs de consultation citoyenne. Comment résorber cette tension de plus en plus vive entre un système représentatif à bout de souffle et une aspiration démocratique qui ne trouve pas encore son modèle ? En rendant vraiment effective la participation citoyenne, plaide Marinette Valiergue dans son rapport « Etat d’urgence démocratique : comment décider ensemble ? », c’est-à-dire en l’organisant grâce à des financements et des ressources pérennes et en garantissant, à chaque fois que les citoyens sont sollicités, le lien à la décision. 

Alors que nous devons collectivement relever une multitude de défis, la crise de la démocratie représentative se confirme et s’accentue chaque jour un peu plus. L’abstention et la défiance sont devenues en quelques décennies les principaux marqueurs du système actuel.

Dans ces failles et ces imperfections, les revendications n’ont pourtant pas faibli. Loin de renoncer à la politique, les Français partagent une plus forte exigence démocratique. Participer, être associés et codécider donnent le ton à une nouvelle pratique politique, portée d’ailleurs par de nombreux élus qui perçoivent que la méthode l’emporte désormais sur le mandat. Partout sur le territoire, à l’initiative des institutions publiques et des collectivités, les dispositifs de consultation citoyenne se multiplient au point de former un nouveau millefeuille participatif, un foisonnement extraordinaire mais qui reproduit souvent les inégalités et les biais de sélection du modèle représentatif. Dans le même temps, de nombreux verrous et idées reçues, de nature très diverse, viennent limiter le « tournant délibératif » de la démocratie en France. Alors même que l’expérience fait la démonstration du contraire, le temps de l’implication citoyenne ne serait pas celui des réformes, du traitement des urgences, ni de la décision efficace.

Comment résorber cette tension de plus en plus vive entre un système représentatif à bout de souffle et une aspiration démocratique qui ne trouve pas encore son modèle ? Comment recréer de la cohésion et de l’égalité quand les crises – environnementale, sociale, énergétique… – divisent plus qu’elles ne soudent ?

La démocratisation des institutions est une condition, et non un obstacle. Des propositions ont été formulées, le contexte est désormais à l’urgence, reste à poser le cadre pour réfléchir et décider démocratiquement du contenu des réformes institutionnelles à mener.

Pour que la démocratie soit efficace, la participation des citoyens doit être effective. Ce rapport, alimenté par une série d’auditions, met en avant deux impératifs à prendre en compte afin d’atteindre cet objectif : organiser la participation grâce à des financements et des ressources et garantir, à chaque fois que les citoyens sont sollicités, le lien à la décision.

Il défend en outre la conviction que l’élargissement du droit des citoyens à prendre une part active et continue aux décisions qui les concernent, partout où ces dernières sont prises, contribue directement à opposer à la tentation autoritaire, au sein de nos démocraties et partout dans le monde, une puissante réponse politique fondée sur l’émancipation individuelle et la souveraineté collective.

Le 49.3, symbole d’une impasse politique

Après 175 heures de débats au Parlement, après une dizaine de journées de manifestations organisées par les syndicats, après le vote favorable du Sénat, qui a remanié le projet de réforme, après la réunion de la commission mixte paritaire qui s’est accordée sur un texte, et quelques heures avant le vote final de l’Assemblée nationale, le gouvernement a eu recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution et a engagé sa responsabilité sur le projet de réforme des retraites, qui reporte l’âge légal de départ de 62 à 64 ans. Dans la foulée, des manifestations spontanées partout en France se sont ajoutées à celles programmées par les syndicats pour protester non seulement contre la réforme des retraites, mais aussi, désormais, contre le recours au 49.3 et le passage en force du gouvernement.

L’exercice du pouvoir d’Emmanuel Macron et le fonctionnement des institutions ont été immédiatement remis en cause. La rue est-elle légitime ? Le 49.3 était-il obsolète ? Que pèse le Parlement ? Faut-il réviser la Constitution ? Pour bloquer la réforme, le rôle du Conseil constitutionnel a été mis en lumière, tout comme le référendum d’initiative partagée entre parlementaires et citoyens, un dispositif régulièrement invoqué mais au succès limité…

Autant de questions versées au débat public qui ont remis sur le devant de la scène l’hypothèse d’une réforme des institutions et la question de la place des citoyens et des corps intermédiaires dans la fabrique de la loi.

À plusieurs reprises depuis 2017, Emmanuel Macron s’est engagé à mener cette réforme des institutions mais, pour l’heure, seuls des changements de méthode ont été évoqués (1) , suivis d’instances chargées d’amortir la crise démocratique : grand débat national, Convention citoyenne pour le climat, Conseil national de la refondation… sans compter les multiples formats type états généraux ou assises qui ont ponctué le premier quinquennat d’Emmanuel Macron et le début du second.

Réponse aux crises, mais réponse partielle, la multiplication des dispositifs de consultation n’a fait que renforcer à la longue la nécessité d’une réflexion plus générale sur le fonctionnement des institutions. C’est désormais là où se situe la véritable aspiration démocratique aujourd’hui : huit Français sur dix souhaitent pouvoir contribuer au changement des règles du jeu politique (2). Difficile alors d’imaginer un projet de réforme institutionnelle qui n’associe pas les citoyens ; difficile aussi d’imaginer une réforme qui n’aboutisse pas elle-même à une plus grande implication de ces citoyens dans la prise de décision publique. La logique d’une telle réforme suivrait alors le mouvement participatif et délibératif qui se développe sur tout le territoire. Changer les processus de décision pour associer davantage les citoyens s’est imposé comme évidence, comme une urgence. Partout, des initiatives voient le jour, mais non sans poser un certain nombre d’enjeux.

Un fourmillement démocratique

Consultations, concertations, conventions, panels de citoyens, ateliers d’intelligence collective… les initiatives de participation citoyenne ne cessent de se multiplier en France, un mouvement qui suit une tendance européenne et s’inspire d’exemples internationaux. Né au Brésil à la fin des années 1980, le budget participatif s’est depuis largement répandu à travers le monde. Si le Portugal compte aujourd’hui le plus grand nombre de budgets participatifs, dont un budget national, la France n’est pas en reste. Les collectivités locales, métropoles, villes moyennes et départements notamment sont de plus en plus enclins à s’emparer de ce dispositif, qui constitue bien souvent le premier pas vers d’autres formes de participation citoyenne. À Paris, en 2022, 62 projets ont ainsi été sélectionnés pour un investissement global de 82 millions d’euros. 142 122 Parisiens ont voté, soit une participation en hausse de 33 % par rapport à 2021, sans compter les 73 427 élèves qui ont participé au budget participatif des écoles et collèges (3).

Ce foisonnement d’initiatives et de dispositifs, qui rencontrent de plus en plus leur public, se reflète dans la grande profusion et, parfois même, la grande confusion des mots pour décrire pourtant une seule et même dynamique. Dans un rapport paru en 2020 sur la participation citoyenne, l’OCDE proposait la distinction suivante : la démocratie délibérative englobe les décisions politiques résultant d’un débat « juste et raisonnable » entre les citoyens, tandis que la démocratie participative, notion plus ancienne, renvoie simplement à une meilleure association de la population aux décisions des autorités publiques (4) .

Dans les deux cas, il s’agit en réalité de développer des modes de décision plus collectifs, plus inclusifs, différents du modèle représentatif actuel et qui supposent, entre autres, de réformer et de démocratiser les institutions. C’est le principe même de l’open governement ou « culture de gouvernance promouvant les principes de transparence, d’intégrité, de redevabilité et de participation des parties prenantes, au service de la démocratie et d’une croissance inclusive (5) » qui avait fait l’objet d’une recommandation particulière du Conseil de l’OCDE en 2017.

Depuis quelques années, c’est l’idée de « démocratie délibérative » ou bien de « tournant délibératif » qui s’est imposée en France dans le débat public et dans « l’écosystème citoyen ». Quand la démocratie participative renvoie à une association ponctuelle, temporaire des citoyens à la vie publique, sans pour autant résoudre le problème de l’abstention, la démocratie délibérative intègre le principe de co-construction et de codécision finale avec les élus, les agents, l’administration, les services. Elle implique un changement plus profond des pratiques politiques que la seule consultation ou participation plus ou moins continue des citoyens.

Fondamentalement, tout l’enjeu reste de parvenir à articuler dans la pratique politique et dans le fonctionnement des institutions les trois formes de démocratie qui cohabitent aujourd’hui : la démocratie représentative, la démocratie participative et la démocratie directe. Tout l’enjeu est de sortir de la polarisation qui oppose systématiquement le modèle représentatif à la démocratie directe, et de concilier « deux formes de légitimité qui sont aussi des formes d’intelligence, de connaissance différentes (6) ».

Pour le politologue Raul Magni-Berton, par exemple, il y a une intersection possible en élargissant le droit des citoyens. Si la démocratie se résume au droit de proposer des lois et de révoquer, alors elle appartient seulement aux parlementaires et au gouvernement. La démocratie directe, en revanche, élargit ce droit aux citoyens en leur donnant un plus grand pouvoir d’initiatives – législatives, référendaires, révocatoires. Aujourd’hui, par exemple, le référendum ne constitue pas un droit à part entière des citoyens, il est proposé par le gouvernement et les élus, les citoyens sont seulement invités à s’exprimer ensuite lors du vote. Le référendum d’initiative partagée (RIP) existe bien mais, par définition dans l’article 11 de la Constitution, il reste une initiative parlementaire qui bénéficie du soutien des citoyens : « Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. »

En s’ouvrant davantage à l’expérience et à l’expertise des citoyens, la pratique politique a néanmoins beaucoup évolué et pris de l’avance sur le droit. Après avoir limité le cumul des mandats et renforcé la transparence de la vie publique, la demande démocratique consiste désormais à transposer ces changements de méthode en changements institutionnels pour faire entrer durablement le citoyen dans le processus de conception, d’élaboration et d’évaluation des politiques publiques.

Sortir des idées reçues

Faire une place aux citoyens dans le système actuel, au-delà de la possibilité pour eux de se présenter à une élection, suppose avant tout de s’affranchir d’un certain nombre d’idées reçues sur la démocratie participative ou la démocratie directe, qui serait inutile, trop lente, inefficace, possiblement illibérale sur les sujets de société… Ces représentations sont particulièrement tenaces et se renforcent en temps de crises, l’exercice démocratique ne serait guère compatible avec la gestion de l’urgence.

Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public (CNDP), pose ainsi le problème suivant : « Le droit de la participation se trouve de plus en plus souvent soumis à un régime d’exceptions et de dérogations croissantes au nom de l’urgence (7) . » De fait, cette urgence peut devenir un motif tout trouvé pour verrouiller davantage le pouvoir et passer outre le débat et la confrontation démocratiques.

La multiplication des Conseils de défense pendant la crise sanitaire, ou encore récemment lors des premières tensions sur le système d’approvisionnement énergétique (8) , a largement contribué à alimenter la défiance vis-à-vis du pouvoir politique en donnant l’impression de décisions prises à huis clos, discrètement, dans le secret, entre élus et experts. Cela conduit sans surprise à une forme de ressentiment qui se manifeste ensuite violemment dans l’opposition et sur les réseaux sociaux. Et cela s’avère d’autant plus regrettable que la confrontation démocratique cherche à se rejouer plus tard au Parlement ou bien devant la Cour de justice de la République (CJR). La volonté d’obtenir des comptes et de judiciariser la gestion de crise s’est précisément immiscée là où le débat et le collectif ont manqué. La commission des requêtes de la Cour de justice de la République a reçu 19 685 plaintes contre des membres du gouvernement entre le 28 juillet et le 31 décembre 2021, des plaintes dénonçant la gestion de la crise sanitaire, le passe sanitaire et la vaccination obligatoire contre le Covid-19 (9) . Toutes ont finalement été classées sans suite, mais une enquête reste ouverte depuis juillet 2020 sur la responsabilité des décideurs politiques dans la gestion de crise.

L’un des prérequis est donc de retrouver une forme de confiance envers les citoyens, une confiance en l’intelligence collective et l’expertise d’usage pour améliorer la prise de décision. Cela suppose de déconstruire un certain nombre de « mythes (10) », ces mythes qui reposent sur l’idée profondément ancrée que l’expression populaire pourrait faire reculer les libertés.

Or l’expérience montre l’inverse. Le danger pèse sur les libertés quand le pouvoir se rétracte entre les mains de quelques-uns ou bien revient à une instance supérieure qui échappe à tout contrôle démocratique. Aux États-Unis, c’est par une décision de la Cour suprême que le droit à l’avortement a été remis en cause en juin 2022, laissant chaque État libre de l’autoriser ou non (11) . La Cour suprême, plus haute institution judiciaire américaine, composée de neuf juges inamovibles, a annulé l’arrêt Roe vs Wade en vigueur depuis 1973 qui généralisait dans tout le pays le droit à l’avortement. Les prises de position radicalement conservatrices de la Cour suprême font aujourd’hui craindre d’autres reculs sur le droit à la contraception ou encore sur le mariage pour tous.

Quelques années plus tôt, en 2015, à rebours de ce « tragique » exemple, selon le mot de Joe Biden (12), l’Irlande a légalisé le mariage pour tous par référendum au terme d’un long processus délibératif impliquant les citoyens, une première mondiale. La proposition d’amendement soumise aux électeurs était en effet le résultat d’une convention constitutionnelle et d’une assemblée de 100 membres tirés au sort parmi des élus et les citoyens. 62 % des électeurs ont ainsi dit oui au mariage pour tous, le taux de participation dépassait les 61 %, une mobilisation remarquable par rapport à la moyenne habituelle des référendums selon les observateurs (13).

Souvent, on imagine une démocratie directe sans garde-fous. Or, les dérives autoritaires que l’on observe aujourd’hui, notamment en Europe, sont bien le produit de systèmes représentatifs et d’une prise légitime du pouvoir, au gré des élections, sur fond de discours et stratégies populistes. Une meilleure articulation entre la démocratie représentative, la démocratie participative et la démocratie directe viendrait combler les failles de ce système, canaliser le ressentiment populaire d’un côté et empêcher les velléités autoritaires de l’autre.

Organiser la vie démocratique

Tout comme la lutte contre le chômage ou l’adaptation au réchauffement climatique, le fonctionnement de notre démocratie devrait être une priorité collective. Car cette organisation est un socle. Lorsqu’il se fissure, c’est l’ensemble du système qui menace de s’effondrer. Des formes nouvelles d’exercice du pouvoir politique sont à inventer, en s’appuyant sur l’expérience par exemple d’autres pays européens qui ont une culture démocratique plus ancienne, comme la Suisse, ou celle de collectivités, d’institutions ou bien de pays qui innovent, comme la Belgique ou l’Irlande. La Conférence citoyenne pour le climat est elle-même inspirée des conférences de consensus qui existent depuis les années 1980 au Danemark ou en Norvège.

Le constat quasi unanime sur l’essoufflement du modèle représentatif impose la réflexion collective. La modernisation de notre démocratie pourrait échapper ainsi aux logiques partisanes, mais elle doit néanmoins revenir dans le camp progressiste, au risque sinon que celles et ceux qui s’en emparent maltraitent encore davantage la démocratie sous couvert de la sauver. En l’espèce, le 12 avril 2022, Marine Le Pen a annoncé vouloir réformer la Constitution pour créer une « révolution référendaire », instaurer le référendum d’initiative citoyenne (RIC) et le vote à la proportionnelle. Mais elle associe cette ouverture à une fermeture nationaliste et ethniciste par la préférence nationale et l’interdiction de double nationalité extra-européenne, et à un cadre de débat et d’information assombri (14) .

Inspiré par deux auteurs américains, James S. Fishkin et Bruce Ackerman, qui défendent l’idée d’une journée dédiée à la démocratie, un Deliberation Day (15) , le sociologue Étienne Ollion propose un « moment constituant (16) », un temps collectif pour s’interroger sur les institutions politiques que nous voulons, leurs règles, leur fonctionnement, l’équilibre des pouvoirs… en somme sur leur modernisation démocratique. D’autres proposent une réforme des institutions ou l’organisation d’une Constituante, d’autres encore une Convention citoyenne sur la démocratie.

Les propositions de cadre pour accompagner cette réflexion, nécessaire et exigeante, ne manquent pas.

Marinette Valiergue, experte associée à la Fondation Jean-Jaurès. Diplômée de l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne en histoire de la philosophie et de l’Institut supérieur du management public et politique (ISMaPP), elle a contribué à la création du mouvement citoyen À nous la démocratie !

  Lire le rapport Etat d’urgence démocratique : comment décider ensemble , de Marinette Valiergue, aux éditions Jean Jaurès, 7 avril 2023

(1) Après la crise des « gilets jaunes », pendant l’épidémie de Covid-19 ou encore en campagne pour sa réélection, Emmanuel Macron a plusieurs foisappelé à se réinventer et changer la façon de gouverner. En meeting à Marseille en avril 2022, il déclarait ainsi : « je veux complètement refonder, jeveux que ce soit cinq années de renouvellement complet ». En juin 2022, dans une interview à Ouest-France, le président de la République évoquaitégalement une « nouvelle méthode » à travers le Conseil national de la refondation et le projet de commission transpartisane sur le fonctionnementdes institutions.
(2) Fanette Bardin, Dorian Dreuil, Chloé Ridel et Julien Roirant, « Malaise démocratique : comment sortir de la crise ? » Paris, Fondation Jean-Jaurès,mars 2023.
(3) « Budget participatif 2022 : quels sont les projets lauréats ? », site de la mairie de Paris, 12 octobre 2022.
(4) OCDE, « Participation citoyenne innovante et nouvelles institutions démocratiques. La vague délibérative », synthèse, 2020, p. 4.
(5) Ibid.
(6) Emmanuel Martin, Serge Ollivier et Marinette Valiergue, « Étienne Ollion : Il est temps de se demander “quelles institutions voulons-nous ?” », À nous la démocratie ! décembre 2021.
(7) Éditorial de Chantal Jouannoin Programme des Rencontres européennes de la participation à Rennes, octobre 2022, p. 5.
(8) H. Capelli, L. Seux, C. Sébastien, A. Sarlat, A. Fuzellier, C. Brunet, E. Razat et J. Cohen-Olivieri, « Conseil de défense énergétique : un mode defonctionnement qui suscite l’ire de l’opposition », France info, 3 septembre 2022.
(9) « Covid-19. Près de 20 000 plaintes contre des ministres classées sans suite », Ouest France, 24 janvier 2022.
(10) Matthieu Niango, La Démocratie sans maîtres, Paris, Robert Laffont, 2017.
(11) « Droit à l’avortement : la Cour suprême des États-Unis revient sur l’arrêt Roe vs Wade et laisse les États américains libres d’interdire l’IVG », Le Monde, 24 juin 2022.
(12) « ’’Le combat n’est pas terminé’’ : Joe Biden appelle les Américains à restaurer Roe vs Wade », Le Monde, 24 juin 2022.
(13) Sonia Delasalle-Stolper, « Le mariage homo se donne de l’Eire », Libération, 24 mai 2015.
(14) « Lettre ouverte au candidat Emmanuel Macron : contre les fausses promesses de démocratie directe de Marine, Le Pen, faites le RIC », À nous la démocratie !, avril 2022
(15) James S. Fishkin et Bruce Ackerman, Deliberation Day, New Haven, Yale University Press, 2005.
(16) Emmanuel Martin, Serge Ollivier et Marinette Valiergue, « Étienne Ollion : Il est temps de se demander “quelles institutions voulons-nous ?” », À nous la démocratie !, décembre 2021

Ce rapport s’appuie sur une série d’auditions menées entre octobre 2022 et janvier 2023 de personnalités engagées pour le renouveau démocratique :

• Antoine Bézard, consultant Participation citoyenne, expert associé à la Fondation Jean-Jaurès ;
• Sarah Grau, codirectrice de Décider ensemble ;
• Cyril Lage, fondateur de Cap Collectif ;
• Armel Le Coz, cofondateur de Démocratie Ouverte ;
• Raul Magni-Berton, politologue ;
• Annette Mathieu, conseillère municipale déléguée aux méthodes et outils de la démocratie de la ville de Nancy en charge de l’Assemblée citoyenne de Nancy et conseillère communautaire de la métropole du Grand Nancy ;
• Tristan Rechid, cofondateur de Fréquence Commune ;
• Chloé Ridel, présidente de Mieux Voter ;
• Catherine Petit, ancienne conseillère en charge du Renouveau démocratique d’Olivier Véran, ministre délégué auprès de la Première ministre, chargé du Renouveau démocratique, porte-parole du gouvernement ;
• Quitterie de Villepin, coordinatrice 4eet 5eannées « Communication publique et politique » à l’European Communication School (ECS), intervenante en innovation civique et démocratique, candidate indépendante aux élections législatives de 2022 et initiatrice de #MAVOIX etInvesties.

Photo d’en-tête : Visite d’Emmanuel Macron le 19/04/2023 en Alsace. Photo  Jean-Claude Coutausse