Le pacte vert pour l’Europe se fixait pour priorité de faire de l’Europe le premier continent à atteindre la neutralité climatique, de lui permettre de devenir le leader mondial de l’économie circulaire, d’éliminer la pollution, de protéger la biodiversité et de mobiliser des fonds pour la transition écologique. Dans quel état d’avancement se trouvent les priorités essentielles du programme, à l’aube des élections européennes de juin 2024 ? La lutte contre le changement climatique est -elle encore une priorité européenne ? Car, selon le média Euractiv, environ un tiers des commissaires européens aurait exprimé des réserves et des inquiétudes sur le plan de mise en œuvre du Pacte Vert européen, porté principalement par Frans Timmermans (1). Manque d’information, de compréhension, manque de compétences, objectifs irréalistes de la part des pays concernés ? L’analyse de Jacques de Gerlache apporte ici bien des réponses qui font craindre un essoufflement de ce programme stratégique pour l’Europe, alors que la France est en proie à des contestations croissantes, notamment avec des agriculteurs inquiets pour leur avenir.
En Europe, en 2022, le niveau de connaissance de ce Pacte Vert demeurait limité parmi les dirigeants interrogés, que ce soit au niveau de ses objectifs (40 % s’en déclarent familiers) ou de ses contraintes et incitations (49 %). En France, seulement 29 % des répondants déclaraient en connaître les objectifs et 39 % les contraintes et incitations. Très peu de dirigeants (6 %) se disaient vraiment préparés à sa mise en place, comme plus globalement 11 % en Europe. Ces résultats s’expliquent en priorité par un manque d’information (55 % des dirigeants Français contre 38 % en Europe), mais aussi par un manque de compétences pour mettre en œuvre les changements requis (35 % en France contre 38 % en Europe).
Le président français a déclaré qu’une pause était nécessaire pour aider l’industrie à digérer les normes du Green Deal européen, adopté en 2019. « Nous mettons en œuvre ce que nous avons décidé, mais nous devons cesser d’en rajouter », a déclaré Emmanuel Macron en mai 2023. Le Premier ministre belge, Alexander De Croo, a estimé lui aussi que les entreprises ne devaient pas être « surchargées » par les normes environnementales.
Cet essoufflement serait le fait notamment de la double pression du manque d’action réciproque comparable dans les autres pays du monde et d’une opposition/ fatigue interne de plus en plus évidente de la part de certaines parties prenantes.
Les réticences concernent en particulier la mesure qui a retenu le plus l’attention des médias, car la plus inattendue, est celle programmant la fin des voitures neuves à essence à partir de 2035. Un Règlement européen, entré en vigueur le 1er janvier 2020, qui établit des normes de performance en matière d’émissions de CO2 pour les voitures particulières et les véhicules utilitaires légers neufs.
La France, l’Allemagne et une partie des pays d’Europe centrale avaient déjà cherché à freiner les pourparlers lorsqu’il s’agissait de faire baisser les émissions des voitures de 37,5%. De la même manière, il ne serait pas étonnant que certains pays poussés par leurs industriels, cherchent à édulcorer le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières. Ceci alors que la faisabilité, dans les délais prévus, du passage de l’ensemble des véhicules à moteur à combustion au moteur électrique s’avère de plus en plus inatteignable.
Et cette opposition s’est élargie au cours de l’année 2023. A l’automne, le PPE a adopté une résolution appelant à rejeter deux Règlements européens concernant le plan de réduction de pesticides au sein de l’UE, une décision déplorée par les groupes de protection de l’environnement, mais saluée par beaucoup d’associations d’agriculteurs.
A l’origine, il y a notamment une étude d’impact complémentaire demandée à la Commission Européenne (2) qui a entraîné la quasi-mise à l’arrêt du processus législatif permettant d’adopter la révision du Règlement SUR. Ceci alors que plus de 700 scientifiques ont signé une lettre exprimant leur inquiétude quant aux efforts déployés par certains groupes de pression pour retarder et édulcorer ce Règlement. Ce qui a mené le Parlement européen à rejeter catégoriquement la proposition le Règlement sur l’utilisation durable de produits phytopharmaceutiques (SUR) qui est pourtant une pièce maîtresse de la Stratégie de la ferme à la fourchette.
Celui-ci consiste à transformer en Règlement européen la Directive existante de 2009 qui avait déjà pour objectif de mettre en place des mesures de réduction d’utilisation des pesticides au sein de l’UE. Des amendements concernaient par exemple la procédure pour définir les objectifs nationaux de réduction et de superviser leur mise en œuvre, ainsi que de l’affaiblissement des restrictions sur l’utilisation des pesticides dans certaines zones sensibles.
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Un Règlement européen étant plus contraignant qu’une Directive, ce basculement permettrait d’appliquer les objectifs de réduction directement dans le droit interne des Etats membres, sans attendre de procédure de transposition (3). Mais il a échoué faute de cadre coercitif harmonisé, notamment à propos des importations de produits ne respectant pas les mêmes normes.
Ces projets d’avancées plus contraignantes sont l’explication de nombreuses oppositions et des Etats membres comme en témoignent une très grande pression des lobbies de l’agroalimentaire et les multiples mouvements des agriculteurs et éleveurs dans beaucoup de pays d’Europe. L’association des agriculteurs de l’UE COPA-COGECA a salué le résultat du vote : « Avec [ce rejet], les eurodéputés ont envoyé un message décisif : le manque de dialogue, l’imposition d’objectifs par le haut, le refus d’évaluer l’impact et le manque de financement pour les propositions agricoles doivent cesser maintenant ».
La perception du Pacte Vert est aussi liée à l’irruption non prévue de la guerre en Ukraine et de l’inflation associée non seulement aux renchérissements dans la chaine des approvisionnements de l’énergie, mais aussi d’autres produits, y compris alimentaires, notamment les importations des céréales ukrainiennes. Un autre leitmotiv étant celui, plus global, du futur de la sécurité alimentaire européenne.
De ce fait, les enjeux du Pacte Vert liés à l’énergie et au climat ont en général avancé plus rapidement que ceux liés à la biodiversité.
Outre les diverses critiques évoquées, de nombreuses organisations ont pointé aussi du doigt le coût financier pour les ménages européens les plus pauvres et fustigent le manque de considération envers la justice sociale.
Consciente de ces enjeux sociaux, la Commission a pris les devants en annonçant un nouveau « Fonds social climatique » (Social Climate Fund) (4), financé pour 25% par le budget européen, via une partie des revenus attendus pour les échanges d’émissions du Système européen d’échange de quotas d’émissions (SEQE-UE).
Les autorités concernées à chaque niveau, du local à l’international, devront donc, plus que jamais, pouvoir assurer que la composition des plans d’actions soit non seulement bien définie mais réellement et soigneusement bien « orchestrée ». Elle devra aussi impérativement être à même de pouvoir en assurer le suivi avec tous les responsables de terrain, chacun jouant certes sa propre partition de manière créative, mais en harmonie avec celles des autres interprètes. A ce niveau, le rôle des administrations compétentes à tous niveaux sera en effet essentiel pour en catalyser opérationnellement la cohérence et l’efficacité, voire la responsabilité sur le plan opérationnel (ex : suivi des indicateurs), mais aussi juridique et éthique par de réelles pratiques de gouvernance (5).
Le rapport de l’Observatoire européen de la neutralité climatique
Ce premier rapport de l’Institut de recherche berlinois Ecologic Institute (6) fournit une évaluation de 13 éléments de base considérés comme essentiels pour atteindre les objectifs de décarbonation de l’UE, dans des domaines allant de l’industrie et de la mobilité à la gouvernance et à la politique étrangère.
Il apparaît que l’exécutif européen n’a présenté qu’un peu plus de la moitié (56 %) des objectifs programmés et, par conséquent, moins d’un quart (24 %) d’entre eux ont été adoptés par les co-législateurs. Toutefois, le rapport indique que, bien que les mesures introduites dans le cadre du Pacte Vert aillent dans la bonne direction, elles ne sont pas suffisantes pour atteindre les objectifs climatiques de l’UE : « Nos conclusions nous rappellent que l’UE doit aller plus vite et améliorer rapidement ses processus de collecte de données et de suivi des progrès, afin que nous ne soyons pas aveugles lorsque nous relèverons le défi global de la transformation en une société climatiquement neutre », a déclaré Eike Karola Velten, autrice principale du rapport et chargée de recherche à l’Ecologic Institute. Hormis l’électricité et la gouvernance, qui obtiennent les meilleurs résultats dans l’analyse, les progrès dans les autres domaines sont jugés « trop lents » ou « beaucoup trop lents ».
Il s’agit notamment des technologies d’élimination du dioxyde de carbone (CDR), qui n’ont pas été adoptées à l’échelle souhaitée. Alors que les puits de carbone naturels tels que les forêts sont soumis à une pression accrue en raison du changement climatique, le rôle de la CDR dans la réduction des émissions est confronté à des risques importants, selon le rapport.
Dans le cadre de l’Observatoire du Green Deal, l’Institut d’études de droit public (IEDP) a organisé une conférence le 30 novembre 2023 “Le Pacte vert pour l’Europe, nouvelle rose des vents des politiques de l’UE”. C’est à ce stade de la démarche que ces actions peuvent, et même doivent, être harmonisées en correspondance pertinente, non seulement avec les autres actions envisagées, mais aussi avec celles d’autres démarches et, en particulier, la démarche des 17 Objectifs de Développement Durable (ODD) proposés par les Nations Unies auxquels l’Union européenne adhère par ailleurs, ce qui aboutirait à en perfectionner une expression qui pourrait être mieux partagée.
Articuler systémiquement les 17 ODD des Nations Unies au cœur même du Pacte Vert pour l’Europe
A noter que début décembre 2023, un accord provisoire a été conclu entre le Parlement européen et le Conseil sur un Règlement sur l’écoconception pour des produits durables. La nouvelle législation contribuera à faire des produits durables la nouvelle norme dans l’UE, en leur donnant une durée de vie plus longue, en utilisant plus efficacement l’énergie et les ressources, en facilitant la réparation et le recyclage, en réduisant les substances préoccupantes et en favorisant le contenu recyclé. Elle garantira des conditions de concurrence équitables pour les produits durables sur le marché intérieur de l’UE et renforcera la compétitivité mondiale des entreprises proposant de tels produits.
Le nouveau règlement vise également à mettre fin à la pratique consistant à détruire les produits de consommation invendus.
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La nécessité dans la gestion des enjeux du Pacte Vert d’une meilleure prise en compte des interactions entre leurs différentes dimensions irréductibles
Il apparaît donc que le Pacte Vert a été essentiellement élaboré dans une forme encore fort dissociative et réductive, comme par exemple en se focalisant essentiellement sur la question des enjeux climatiques. Une telle perspective au sein de nos sociétés faisant face aux enjeux des crises émergentes, inéluctablement diverses et complexes, favorise inévitablement les incohérences, voire les contradictions, dans l’interprétation des objectifs du projet, dans les approches entre les politiques, dans leur gouvernance et dans la mise en œuvre des plans d’action.
Se concentrer en priorité sur un certain nombre limité d’objectifs, certes importants, mais parce qu’« à portée de main » apparaît comme une solution, mais à court terme seulement car ils seront entravés par les interactions irréductibles évoquées ci-dessus et qui demeurent profondément enracinées dans le fonctionnement de l’économie contemporaine construite principalement autour d’une croissance des consommations. L’intégralité de la réalisation du Pacte Vert dépendra en effet fondamentalement de cette capacité à inciter de manière cohérente à l’harmonisation de la mise en œuvre de l’ensemble de ses objectifs. Ceci de manière à mettre fin à l’amplification et la multiplicité des causes en interactions qui entraînent les déséquilibres majeurs que nous connaissons aujourd’hui dans les écosystèmes de la planète tout entière, y compris dans la diversité des modes de vie de l’ensemble des communautés formant l’humanité.
Les traditionnelles méthodes d’analyse cartésiennes, par essence essentiellement réductrices et dissociatives, ne permettent guère d’aligner les enjeux et les objectifs à la fois environnementaux, économiques, sociaux, politiques, industriels et financiers. Ce qui rend opérationnellement difficile, sinon impossible, d’atteindre le seuil critique nécessaire à produire les effets globaux indispensables qui sont indispensables pour nos sociétés. D’où, une fois encore, l’impérieuse nécessité d’adopter des méthodes plus intégratives, pour ne pas dire « systémiques », de ces différentes dimensions dans l’analyse et la gestion des enjeux sociétaux. Ceci à la manière dont un orchestre joue une œuvre dont chaque musicien interprète sa propre partition mais tout en contribuant à l’harmonie de l’ensemble.
Un seul musicien ne respectant pas sa partition peut entrainer une cacophonie. Mais la musique de jazz illustre aussi que la créativité et l’improvisation, si elles sont bien intégrées à l’ensemble, ne nuisent pas forcément, bien au contraire, à l’harmonie d’interprétation d’un « système » orchestral.
S’ouvre ainsi pour chacune des parties prenantes une réelle opportunité de mettre symbiotiquement en œuvre, à leur niveau d’intervention et dans toutes leurs dimensions irréductibles, les engagements du Pacte Vert : que cette partie prenante soit experte dans les domaines concernés, actrice sociale, économique ou environnementale, en charge des décisions politiques et administratives ou simple citoyenne.
Cette approche leur permet de se concerter efficacement à leur propre niveau d’intervention, qu’il soit local, régional ou (inter)national, pour formuler et harmoniser opérationnellement leurs objectifs et actions propres de façon optimale. Leur permettre en particulier d’identifier et de maîtriser leurs contraintes, leurs limites, leurs moyens et responsabilités mais aussi d’adopter des indicateurs de suivi appropriés.
L’économie circulaire comme initiative de mise en œuvre intégrative du Pacte Vert
Une notion comme celle de « circularité » devient une notion fondamentale car elle est associée à une meilleure maîtrise et une meilleure économie, notamment de toutes les activités liées aux formes d’énergies et de ressources disponibles : valeurs, compétences, biens matériels, ressources naturelles, etc. … L’action dans ce domaine se concentre en particulier sur les secteurs à forte intensité de ressources tels que le textile, la construction, l’électronique et les plastiques.
Une telle politique circulaire de produits durables a également le potentiel de réduire considérablement les déchets. Mais cela impose d’identifier dans les différents moyens mis en œuvre (préservation et circularité des ressources utilisées, capacité d’innovation dans leurs usages plus efficients) les outils indispensables pour assurer un « bien-être » soutenable et durable au niveau mondial. Ce qui impose par ailleurs de tenir compte de la combinaison des contraintes réelles : contraintes climatiques et écologiques, sanitaires et alimentaires, sociales et économiques, éthiques et politiques. Et donc l’adoption de processus et de pratiques appropriés qui limitent l’utilisation des ressources naturelles à celle des ressources renouvelables du capital planétaire, notamment par l’optimisation d’une circularité plus (ré)équilibrée des usages de ces ressources. Tout cela dans un contexte de meilleures pratiques d’éthique et de gouvernance démocratiques.
Sa mise en œuvre devrait intégrer notamment des formes de gouvernance plus circulaires elles aussi, où toutes les parties prenantes impliquées dans les différentes dimensions des enjeux le seraient sur un pied d’égalité et d’équité par rapport à l’ensemble des systèmes auxquels ils appartiennent. Elle impliquerait en particulier un suivi « en temps réel » plus rigoureux de la gouvernance des pratiques et pas seulement leur jugement à postériori.
Ce n’est pas un hasard si « Un plan d’action pour l’économie circulaire » contribuera, parallèlement, à moderniser la stratégie industrielle et l’économie de l’UE et à tirer partie de ses opportunités au niveau national et mondial.
Dans son nouveau plan d’action en faveur de l’économie circulaire, des feuilles de route sectorielles adoptées par la Commission européenne encouragent cette utilisation durable des ressources. L’action se concentrant en particulier sur les secteurs à forte intensité de ressources tels que le textile, la construction, l’électronique et les plastiques. La Commission a notamment présenté des propositions législatives ainsi que pour donner aux consommateurs les moyens d’agir en faveur de la transition écologique et établissant un cadre pour la fixation d’exigences en matière d’éco-conception applicables aux produits durables.
Cette politique de produits durables a également l’ambition de réduire considérablement les déchets et leur transport y compris ceux des emballages.
Pour bâtir un système alimentaire plus respectueux de l’environnement, la Commission a aussi développé sa stratégie « De la Ferme à la Table ». Un plan pour la biodiversité destiné à protéger et à restaurer les écosystèmes européens a été présenté au même moment. Encore faut-il qu’il prenne bien en compte les multiples contraintes auxquelles est exposée la sphère agricole européenne et ses praticiens faisant face à des difficultés parfois majeures.
En conclusion, il est clair que ce Plan Vert pour l’Europe a donc constitué dès le départ et constitue toujours la base d’une dynamique européenne indispensable pour faire face à de multiples enjeux sociétaux, en associant la prise en compte des enjeux environnementaux auxquels nous sommes confrontés au travers notamment de la remise en cause de certains principes de l’économie pour la rendre plus soutenable et solidaire.
Jacques de Gerlache, Eco-toxicologue, professeur à l’institut Paul-Lambin à Bruxelles. Conseiller scientifique auprès du Conseil fédéral belge du développement durable. Manager du site greenfacts.org
(1) Les six priorités de la Commission von der Leyen. État des lieux au printemps 2023.
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2023/745698/EPRS_IDA(2023)745698_FR.pdf
(3) Au sein de l’Agence Européenne de Sécurité des Aliments (EFSA), le groupe PPR et l’unité EPP sont chargés d’élaborer et de revoir les méthodologies scientifiques, notamment les documents d’orientation, utilisées pour l’évaluation des risques associés aux pesticides. La Commission européenne et les États membres prennent alors les décisions relevant de la gestion des risques et affectant la réglementation, notamment l’approbation des substances actives et l’établissement de limites légales pour les résidus de pesticides dans l’alimentation humaine ou animale (limites maximales de résidus ou « LMR »).
https://www.efsa.europa.eu/fr/topics/topic/pesticides
(4) https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/IP_21_3541
(5) Jacques de Gerlache. La gouvernance, incluant son contrôle, un quatrième pouvoir pour assurer une résilience en temps réel du contrat sociétal. https://www.res-systemica.org/afscet/resSystemica/vol24-2023-corps-social/res-systemica-vol-24-art-07.pdf
(6) https://www.ecologic.eu/19314
et https://www.ecologic.eu/19509
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