Transition écologique : la Cour des comptes alerte sur les retards de la France

Notre planète est en danger, et les signaux sont de plus en plus clairs : réchauffement, pollutions, biodiversité en chute libre, risques sanitaires… La France s’est fixée des engagements ambitieux pour faire face à ces défis. Un rapport de la Cour des comptes, publié en septembre 2025, diagnostique où en est la transition écologique dans le pays, ce qui marche, ce qui bloque — et ce qu’il faudrait faire pour accélérer, de manière juste et efficace car la transition écologique n’est plus une option, c’est une urgence. Face aux phénomènes climatiques extrêmes, à la perte massive d’espèces, aux pollutions croissantes et aux menaces sur la santé publique, la France est tenue par ses engagements européens et internationaux à agir — mais aussi par la nécessité de préserver la qualité de vie et de maintenir son économie.

Alors que se multiplient les alertes des scientifiques internationaux (GIEC, IPBES), que les impacts du dérèglement climatique et de l’érosion de la biodiversité s’amplifient et qu’en réponse, les politiques publiques mises en œuvre pour répondre à ces enjeux occupent une place croissante, la Cour des comptes publie le premier rapport annuel des juridictions financières consacré à la transition écologique. Ce rapport dresse un état des lieux d’ensemble de l’action publique, tente d’en évaluer la cohérence et l’efficacité et propose des recommandations pour accélérer la mise en œuvre de la transition, dans un contexte de finances publiques dégradées.
Cette publication fait suite aux travaux déjà conduits par les juridictions financières, notamment le rapport public annuel de 2024 consacré à l’adaptation au changement climatique. Elle a pour ambition de devenir un document annuel de référence sur ces politiques et leurs effets, permettant, sous une forme accessible, d’éclairer les décideurs et le public à partir des constats établis par les juridictions. Cette première édition ne prétend pas épuiser toutes les dimensions de la transition écologique, mais permet d’établir quelques constats que la Cour entend suivre et approfondir dans ses futurs travaux.

Etat des lieux

Sous l’effet croissant des activités humaines, notre environnement subit des dégradations profondes et durables qui affectent nos conditions de vie. La température mondiale a augmenté de 1,24 °C sur la dernière décennie ; les populations d’insectes pollinisateurs s’effondrent, en ayant subi une réduction de l’ordre de 80 % en Europe durant les deux dernières décennies ; les sols présentent des taux élevés de pollution liés à certains métaux, comme le cadmium (9 % des terres agricoles à l’échelle
mondiale), ou aux « polluants éternels », avec des effets sur la santé humaine.

Ces évolutions traduisent l’interdépendance des phénomènes écologiques. En effet, les travaux du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (Giec), créé en 1988 sous l’égide de l’ONU, et de la plateforme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (nommée par son acronyme anglais Ipbes) concluent au lien entre les activités humaines, l’augmentation des températures planétaires à un rythme « sans précédent » de 0,27 °C par décennie et la détérioration de « la nature et de ses contributions vitales aux populations ». Les indicateurs climatiques du Giec, mis à jour en juin 2025, montrent que la hausse continue des émissions de gaz à effet de serre, dont le niveau a doublé depuis l’ère préindustrielle, conduirait à un réchauffement supérieur à + 1,5 °C (par rapport au milieu du XIXème siècle)
dans trois ans, si elles se maintenaient au même rythme.

Ces modifications du climat et des cycles de l’eau et du vivant s’accompagnent d’une intensification des phénomènes climatiques extrêmes (vagues de chaleur, sécheresses, inondations). Le maintien des émissions de gaz à effet de serre au-delà des capacités d’absorption des écosystèmes et l’érosion persistante de la biodiversité aggraveraient ces effets sur la nature et les sociétés humaines.

Le Giec et l’Ipbes, soulignant l’urgence à agir, appellent à des « changements en profondeur sur les plans économique, social, politique et technologique », par des réponses globales, coordonnées et cohérentes dans tous les domaines de l’action publique.

Prenant en considération ces constats scientifiquement établis et les conséquences déjà perceptibles de ces transformations, les États, ainsi que les acteurs publics et privés, ont engagé des actions en faveur de la « transition écologique », définie dans les textes officiels français dès 2012 et qui vise à évoluer vers un modèle économique et social durable. La France s’est dotée de stratégies concernant le changement climatique, la ressource en eau, la gestion des déchets ou la biodiversité ; les structures
administratives intègrent de nouveaux services visant à en assurer la mise en œuvre, que ce soit au sein des ministères ou sous la forme du secrétariat général à la planification écologique (SGPE) récemment créé.

Parce qu’ils répondent à des enjeux et des contextes différenciés, ces stratégies et objectifs relèvent de dispositions et de textes multiples et impliquent l’action d’organismes divers. Ce foisonnement nuit cependant à la lisibilité des politiques menées. La mise en œuvre, le financement et l’évaluation de ces politiques représentent des défis majeurs puisqu’il s’agit de modifier les modes de production et de consommation, d’anticiper les nouveaux risques et de réorienter les investissements. La transition écologique comporte également une dimension sociale, exprimée par le principe de « transition juste » inscrit dans l’accord de Paris. Aussi difficile et complexe soit-elle, cette transition écologique doit permettre l’amélioration du bien-être collectif dans le cadre de modèles économiques durables.

Les politiques publiques visant à répondre à ces évolutions s’inscrivent dans un cadre budgétaire contraint, en particulier en France, alors que les enjeux financiers de la transition écologique, même s’ils relèvent encore d’ordres de grandeur qui s’affinent au fur et à mesure des études, sont croissants et considérables. La Cour a consacré en 2024 son rapport public annuel à l’adaptation au changement climatique et de nombreux rapports sont publiés chaque année par les juridictions financières à l’échelle nationale, régionale ou locale, qui portent désormais sur un ou plusieurs axes de la transition écologique. Dorénavant, en prenant en compte les observations de ces contrôles mais aussi en menant des instructions complémentaires, la Cour suivra le déploiement des politiques de transition au travers d’un rapport annuel qui vise à examiner, dans une approche globale et accessible, l’efficacité, l’efficience et la cohérence des actions engagées, leur articulation avec les politiques sectorielles
(aménagement du territoire, logement, agriculture, industrie, énergie, transport, innovation, fiscalité, etc.) et entre niveaux de gouvernance. Ce rapport a également pour ambition de mieux éclairer le débat public.

Il s’inscrit dans l’esprit de l’article 298 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, dite « Climat et résilience », qui prévoit une évaluation annuelle par la Cour de la mise en œuvre de ses mesures climatiques et environnementales, avec l’appui du Haut conseil pour le climat (HCC). Prenant en compte le fait que l’évaluation des politiques de lutte contre le dérèglement climatique gagne en pertinence lorsqu’elle tient compte des interactions avec la préservation des ressources, l’économie circulaire, la
biodiversité ou les pollutions, la Cour fera en effet porter ses analyses sur l’ensemble des volets : atténuation et adaptation au changement climatique, économie circulaire, gestion des ressources en eau, réduction des pollutions et préservation de la biodiversité.

Des progrès réels mais encore insuffisants

La France s’est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 55 % d’ici 2030 et à atteindre la neutralité carbone en 2050, tout en préservant la biodiversité, la qualité de l’air et les ressources en eau. Au regard de ces objectifs, certains résultats positifs sont à souligner : les émissions de GES ont diminué de plus de 30 % depuis 1990, plusieurs polluants atmosphériques ont reculé et des politiques structurantes ont été déployées dans le domaine de l’eau et des déchets.

Cependant, ces progrès restent insuffisants. Le rythme de diminution des émissions s’est ralenti et l’atteinte de la neutralité carbone en 2050 paraît de plus en plus incertaine. L’empreinte carbone totale de la France, qui inclut les émissions importées liées à la consommation nationale, est orientée à la hausse. Le déclin de la biodiversité s’accélère, comme le montre la diminution de 31 % des populations d’oiseaux spécialistes depuis 1989. L’adaptation au changement climatique accuse un retard préoccupant, alors que ses effets se multiplient : canicules, sécheresses, incendies, inondations.

Dans ces conditions, la Cour appelle à renforcer l’évaluation et la cohérence des politiques menées. Elle recommande notamment de fixer des objectifs chiffrés de réduction de l’empreinte carbone dans la Stratégie nationale bas carbone (SNBC), déclinés par secteur, afin de mieux refléter la réalité de l’impact environnemental de la France.

Des leviers d’action publique multiples, encore trop dispersés

La réussite de la transition écologique suppose une mobilisation conjointe de leviers variés – réglementation, fiscalité, sobriété, programmation des dépenses – qui doivent être articulés de manière cohérente. Sur le plan institutionnel, la création du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE) en 2022 a marqué une étape importante. Placé auprès du Premier ministre, il a permis de produire une feuille de route bas-carbone et de coordonner l’action interministérielle.

La Cour recommande que son rôle soit conforté afin qu’il conserve une pleine capacité d’impulsion, de suivi et d’aide à la décision. Au niveau territorial, les collectivités jouent un rôle décisif. Mais la convergence entre les objectifs nationaux et les dynamiques locales doit être mieux assurée. Les juridictions financières ont ainsi constaté des incohérences et une coordination par exemple en matière de réponse au recul du trait de côte ou de gestion des déchets. La Cour appelle à une meilleure articulation des instruments existants et à un renforcement du dialogue entre l’État et les collectivités. Des financements pérennes et des outils numériques de suivi sont également nécessaires pour assurer la transparence et l’efficacité des politiques locales.

Un effort d’investissement considérable, à mieux cibler

Atteindre la neutralité carbone en 2050 suppose de doubler les investissements actuels d’ici à 2030. Les besoins s’élèvent à plus de 200 Md€ par an, dont environ 100 Md€ supplémentaires pour l’atténuation du changement climatique, auxquels s’ajoutent les dépenses liées à l’adaptation, à la préservation de la biodiversité, à l’économie circulaire et à la lutte contre les pollutions. Aujourd’hui, les acteurs privés — ménages et entreprises — assurent près des trois quarts de ces investissements. La Cour souligne l’importance d’identifier leurs capacités financières et de définir des scénarios comparés pour cibler les outils incitatifs les plus efficaces et les moins coûteux pour les finances publiques. Elle recommande de renforcer la Stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique (SPAFTE), publiée pour la première fois en 2024, et de la transmettre désormais au Parlement dès le printemps, avant le débat budgétaire. Les « budgets verts » de l’État et des collectivités doivent être consolidés pour devenir de véritables instruments d’aide à la décision et permettre une sélection rigoureuse des dépenses. La transition écologique doit s’inscrire dans une programmation budgétaire pluriannuelle cohérente avec les engagements climatiques, fondée sur des priorités claires, une coordination renforcée et une volonté politique durable.

Un constat sans appel : le coût de l’inaction est supérieur à celui de la transition

Le réchauffement climatique pèse déjà lourdement sur les finances publiques, la croissance économique et la qualité de vie des Français. Les crises agricoles, les coûts des canicules pour le système de santé, les inondations des Hauts-de-France en 2023 ou le cyclone Chido à Mayotte en 2024 représentent chaque année plusieurs centaines de millions d’euros, et les projections indiquent que le coût annuel des sinistres climatiques pourrait presque doubler d’ici à 2050.

À l’inverse, chaque euro investi en prévention permet d’économiser jusqu’à trois euros de dommages évités. La Banque de France et le réseau NGFS (Network for Greening the Financial System) soulignent que la transition vers la neutralité carbone est beaucoup moins coûteuse que l’inaction : en France, le statu quo ferait perdre 11,4 points de PIB d’ici à 2050, tandis qu’une transition ordonnée permettrait de limiter ce recul. À l’échelle mondiale, le coût de la transition est estimé à 1,2 point de PIB, contre 15 points pour l’inaction, confirmant l’urgence d’agir sans retard.

Le choix est clair : investir tôt et massivement dans la transition écologique est un impératif environnemental autant qu’une décision rationnelle et économiquement pertinente. La transition écologique n’est pas une politique publique parmi d’autres : elle doit irriguer l’ensemble des politiques, nationales comme territoriales, et s’appuyer sur une gouvernance spécifique, une intégration systématique, des trajectoires crédibles et pluriannuelles, ainsi que des modalités d’action efficaces et équitables. Avec ce premier rapport annuel, la Cour entend contribuer au débat public et favoriser une transition plus rapide, plus efficace et plus juste.

Pour Philippe Vachet, Directeur Général de l’Agence de labellisation RSE en France LUCIE :‏ ‏« Les derniers chiffres communiqués par la Cour des comptes confirment une évidence que nous observons chaque jour auprès des organisations : s’investir dans la transition écologique génère de la valeur et optimise la rentabilité sur le long terme. Une démarche qui demande certes un investissement, mais dont le coût est bien inférieur à celui de l’inaction, que la Banque de France chiffre à plus de 11% du PIB perdu d’ici 2050. Les entreprises qui intègrent la RSE disposent d’un avantage concurrentiel : elles anticipent les évolutions réglementaires, sécurisent la confiance de leurs parties prenantes et réduisent leur exposition aux risques économiques et financiers. La rentabilité repose désormais sur la capacité à transformer les contraintes environnementales et sociales en leviers de développement, plutôt que sur le simple respect des normes. Le vrai enjeu consiste à ne pas céder au court-termisme de certains de nos voisins européens et américains. La logique économique actuelle ne laisse plus de place à l’attentisme : les acteurs responsables s’adaptent, les autres en subiront les conséquences. »

Les enseignements du rapport

Dans son discours lors de la conférence de presse de présentation du rapport, Pierre Moscovici, Président de la Cour des Comptes, distingue quatre enseignements de ce rapport : 

« Le premier message est le suivant : même si la transition écologique est engagée, les résultats constatés sont encore très en-deçà des objectifs et des enjeux. Ils nécessitent un pilotage renforcé.L’adaptation au changement climatique, c’est-à-dire les politiques publiques qui préparent et protègent les populations, l’environnement et les infrastructures des effets du changement climatique, accuse un retard préoccupant. Pourtant, les effets du changement climatique se renforcent.Face à ces constats, la Cour recommande de prendre des mesures correctrices.« 

« Le deuxième enseignement du rapport, c’est la nécessité de planifier, et de planifier mieux : la transition écologique doit s’inscrire dans une planification pluriannuelle, cohérente et partagée, ancrée dans les territoires, avec une trajectoire financière globale. »

Le troisième message du rapport : « les leviers d’action à mobiliser pour la transition écologique devraient suivre une doctrine d’emploi mieux définie. Les leviers d’action des pouvoirs publics, pour imposer ou encourager des mesures de sobriété ou des changements de comportements, sont multiples. Le premier levier, c’est la réglementation. La fiscalité constitue un second levier, notamment la fiscalité de l’énergie.Enfin, il faut également être attentif à la qualité de la dépense publique
mobilisée. La transition écologique impose de mobiliser et d’articuler ces instruments de manière cohérente, d’en renforcer l’efficacité et de rechercher l’efficience. Cela nécessite de combiner exigences réglementaires et incitations économiques.« 

Le quatrième et dernier enseignement de ce rapport sur la transition écologique est aussi le plus important : il est indispensable et urgent d’agir. « Ce que j’aimerais souligner devant vous est simple : même si le montant des investissements nécessaires impressionne, il reste bien inférieur « à ce que nous coûterait la poursuite des politiques présentes. »

« Au global, les estimations convergent : il faudra mobiliser environ 110 milliards d’euros supplémentaires d’investissements bruts chaque année d’ici 2030, principalement dans les bâtiments et les transports. Un effort financier additionnel est donc indispensable pour financer la poursuite de nos objectifs. Cela exige des investissements ; de la part des pouvoirs publics, mais aussi et surtout de la part des acteurs privés, ménages et entreprises.« 

Récapitulatif des recommandations :

1. Fixer des objectifs de réduction de l’empreinte carbone dans la stratégie nationale bas carbone (SNBC), déclinés par secteur (Premier ministre, ministère de la transition écologique, 2026).
2. Assurer, en lien avec la direction interministérielle du numérique, la consolidation de la feuille de route numérique et données pour la planification écologique et préciser les modalités de sa gouvernance, de sa mise en œuvre et de son suivi (Premier ministre, 2025).
3. Conforter l’action du secrétariat général à la planification écologique (SGPE) dans sa mission de préparation des arbitrages interministériels, y compris dans la définition de la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique (Premier ministre, 2025).
4. Présenter la stratégie pluriannuelle des financements de la transition écologique en amont du débat sur la loi de finances initiale pour orienter les choix d’investissements de moyen et long termes (ministère des finances [Direction générale du Trésor, Direction du budget], Premier ministre [SGPE], 2026).
5. Développer des scénarios et une doctrine d’emploi des leviers et outils de politiques publiques, les moins coûteux pour les finances publiques et les plus efficaces, pour atteindre les cibles physiques de la SNBC (Premier ministre, ministère de la transition écologique, ministère des finances, 2026).
6. Évaluer la capacité de financement des ménages pour répartir équitablement leur charge d’investissement en matière de transition écologique (ministère de la transition écologique, Ademe, Insee, 2027).

Lire le rapport