Effondrement de la biodiversité : action en justice contre l’État français

À l’occasion du Congrès de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) qui se tient à Marseille, Notre Affaire à Tous et POLLINIS lancent la première étape d’une action en justice sans précédent contre l’État français pour manquement à ses obligations de protection de la biodiversité. Les deux associations visent notamment les défaillances notoires du processus d’autorisation et de mise sur le marché des pesticides, cause majeure du déclin massif de la biodiversité. Elles entendent faire reconnaître la faute de l’État dans la sixième extinction de masse.

« Par son ampleur et sa visée, ce recours constitue une première mondiale, indique Cécilia Rinaudo coordinatrice de Notre Affaire à Tous, association de juristes à l’origine de l’Affaire du siècle, l’action en justice pour le climat. Les récentes actions pour le climat ayant abouti à de nombreux succès, nous avons décidé cette fois de saisir les tribunaux pour lancer la première action en justice citoyenne dans le monde pour la biodiversité. Il est temps que l’État français soit tenu responsable de l’effondrement du vivant et respecte ses engagements ».

« Malgré tous les discours, et au mépris des lois et des conventions nationales, européennes et internationales, l’État français a failli à mettre en place un système d’homologation des pesticides réellement protecteur des pollinisateurs et de la faune en général, estime Nicolas Laarman, délégué général de POLLINIS. Les chiffres de l’effondrement en cours sont effroyables. Ce déclin généralisé de la biodiversité aura des conséquences dramatiques sur les équilibres du vivant et menace l’avenir des prochaines générations ».

Les dernières études scientifiques sont implacables

Au niveau mondial, plus de 40 % des espèces d’insectes sont en déclin, dont 30 % menacées d’extinction (1) et tous les insectes pourraient avoir disparu de la surface de notre planète dans 100 ans (2). En Europe, la masse des insectes ailés a déjà diminué de 75 % en moins de trente ans (3). En première ligne, les insectes pollinisateurs, tels que les abeilles, dont dépendent 84 % des espèces cultivées en Europe (4).

L’État français, conscient de ces enjeux dramatiques, tient des discours ambitieux sur la protection de l’environnement et multiplie ses engagements internationaux, européens et nationaux, récemment réitérés dans le cadre du Congrès de l’UICN.

Alors que l’assemblée générale des Nations unies doit débattre de la reconnaissance du droit universel à un environnement sain et que les Plans nationaux santé environnement (PNSE) sont inefficaces et demeurent peu ambitieux, les constats sur la perte de biodiversité, pilier du concept de santé environnementale, sont catastrophiques. Force est de constater que l’État français ne tient pas les objectifs de protection de la biodiversité qu’il s’est lui-même fixés.

L’une des causes majeures du déclin généralisé de la biodiversité est le recours immodéré et systématique aux pesticides ; or la France est toujours, en valeur absolue, parmi les plus gros consommateurs de pesticides d’Europe (5).

Tous les plans Écophyto de réduction des pesticides ont échoué. Les néonicotinoïdes, particulièrement toxiques et dommageables, viennent de bénéficier d’une dérogation et le glyphosate ou les fongicides SDHI sont encore en usage.

Plus grave encore, comme le démontrent les deux associations, les pesticides nocifs pour le vivant sont autorisés sans contrôle rigoureux et sans évaluation pertinente de leurs effets réels sur la biodiversité. Aujourd’hui, c’est l’ensemble des territoires qui sont contaminés durablement par une pollution diffuse, les molécules se retrouvant à long terme dans les sols, l’air, les cours d’eau et les nappes phréatiques.

Une action en justice citoyenne d’une ampleur et d’une portée sans précédent

À travers le lancement de ce recours en carence fautive visant à voir reconnaître le préjudice écologique, les associations POLLINIS et Notre Affaire à Tous demandent donc à l’État de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection du vivant et, en conséquence, de mettre à jour le processus d’homologation des pesticides, aujourd’hui insuffisant.

« Il en va de la responsabilité de l’État de mieux protéger la nature, de reconnaître aux éléments naturels leur valeur intrinsèque et de mieux les préserver, estiment les associations. Comme l’a démontré la récente décision du tribunal administratif de Paris dans l’Affaire du Siècle, l’outil du droit est essentiel pour initier cette nécessaire évolution de notre rapport au vivant. Ainsi que l’a reconnu le Conseil constitutionnel, l’environnement est le patrimoine commun des êtres humains et nous ne pouvons plus fermer les yeux sur sa destruction ».

Pour appuyer cette action en justice, les associations lancent également une grande campagne de mobilisation pour interpeller le gouvernement, afin que l’État prenne rapidement les mesures nécessaires. Si la réponse du gouvernement n’est pas satisfaisante d’ici deux mois, les deux associations procéderont au dépôt du recours de plein contentieux devant le tribunal administratif de Paris.

Les raisons de cette action

Depuis plus de quarante ans, l’État français n’a eu de cesse de déclarer sa volonté de préserver les espèces et les espaces de son territoire. Cette volonté affichée d’enrayer le déclin de la biodiversité s’est traduite par la signature de nombreux traités internationaux et l’établissement de stratégies et plans nationaux. Une démarche consacrée par la Charte de l’environnement. Pourtant, les stratégies de protection de la biodiversité ne sont à la hauteur ni des ambitions, ni de l’urgence : le déclin du vivant est plus que jamais à l’œuvre sur le territoire français avec des conséquences potentiellement catastrophiques sur les équilibres des écosystèmes et l’avenir des générations futures.

Engagements non tenus et refus d’agir

Ce déclin résulte d’une ignorance volontaire des causes à l’origine de la perte de la biodiversité. En effet, le consensus scientifique, alimenté par un nombre croissant de publications, établit le lien entre le déclin de la biodiversité et le développement de l’agriculture intensive avec son usage immodéré et systématique des pesticides. Or, les pouvoirs publics refusent d’agir. En France, les néonicotinoïdes, hautement toxiques même à doses infimes, ont ainsi bénéficié d’une dérogation pour être de nouveau autorisés et le glyphosate ou les fongicides SDHI sont encore en usage. Plus grave encore, à cause d’un processus d’homologation défaillant, des centaines de produits nocifs pour le vivant sont autorisés sans contrôle rigoureux et sans évaluation pertinente de leurs effets réels sur la biodiversité.

La responsabilité de l’État est d’établir des lois, des procédures et des processus d’autorisation des produits avec pour objectif la préservation du vivant et de son droit à se régénérer à un rythme naturel. Les insuffisances détaillées dans les injonctions de Notre Affaire à Tous et POLLINIS ne permettent pas cette protection, et sont donc constitutives de graves manquements de l’État français de nature à engager sa responsabilité.

Des pesticides qui déciment la biodiversité

Parmi les pays d’Europe occidentale, la France est le plus gros consommateur de produits phytopharmaceutiques (PPP) en volume de substances actives. Si de multiples facteurs sont à l’origine des pertes de biodiversité, les scientifiques s’accordent pour reconnaître que l’utilisation croissante des pesticides est l’une des principales causes de ce déclin (6).

Les évaluations françaises de l’état de la biodiversité ont régulièrement mis en évidence un déclin généralisé, particulièrement dans les milieux agricoles. Les résultats de 2019 du programme STOC (7), ont ainsi montré que « la chute la plus importante concerne les oiseaux spécialistes des milieux agricoles (-29,5 %) ». Les scientifiques du programme pointent « l’intensification des pratiques agricoles ces dernières décennies, plus particulièrement depuis 2008-2009. Une période qui correspond entre autres à la généralisation des néonicotinoïdes, insecticides neurotoxiques très persistants, à la fin des jachères imposées par la politique agricole commune, à la flambée des cours du blé, à la reprise du suramendement au nitrate permettant d’avoir du blé surprotéiné. »

Ces résultats alarmants concernant les oiseaux sont symptomatiques de l’état général de la biodiversité en France. Surtout, ils sont révélateurs de la dégradation des habitats (sols, eau, air) sous la pression des activités agricoles intensives et de l’usage massif de pesticides de synthèse (8).

Une pollution diffuse et durable, impactant toute la faune

Répandus sur les cultures de façon chronique, les produits phytosanitaires sont transportés par voie atmosphérique, fixés dans les sols, entraînés par les eaux par lixiviation et ruissellement, et s’infiltrent dans les eaux souterraines, de sorte que les pollutions présentent un caractère permanent et diffus, y compris dans les zones non traitées.

Surtout, ces produits ont des répercussions négatives sur des espèces non visées. On retrouve dans l’eau par exemple des substances actives de pesticides qui présentent une toxicité pour les organismes aquatiques, théoriquement hors de leur cible d’action. Les constats sont clairs, le déclin avéré, et les conséquences catastrophiques : les États n’ont plus d’autre choix que de coordonner des actions ambitieuses. Il relève de leur pouvoir et de leur responsabilité d’enrayer l’une des principales causes du déclin de la biodiversité. En France, le gouvernement a lui-même affirmé qu’il était nécessaire de « faire de la protection de la biodiversité une des priorités des grandes politiques publiques » (9).

Pourtant, les engagements de l’État restent lettre morte, et le processus d’autorisation de mise sur le marché des pesticides demeure défaillant, permettant la commercialisation de produits destructeurs de la biodiversité.

Une action en justice citoyenne d’une ampleur et d’une portée sans précédent

Les associations Notre Affaire à Tous et POLLINIS demandent donc à l’État de respecter ses engagements et ses obligations en matière de protection de la biodiversité. Pour cela, il est impératif que la France se dote d’un processus d’homologation des pesticides rigoureux et efficace. Les manquements commis jusqu’alors sont de nature à engager la responsabilité de l’État français qui s’est abstenu de mettre en œuvre les moyens à sa disposition pour enrayer le déclin en cours de la biodiversité.

Cette action en justice, pointant la manière dont l’État omet de protéger la nature à travers ses lois et règlements, est la toute première action de ce type en France et dans le monde. Elle exige le respect des droits de la nature et des droits humains, notamment à la santé et à un environnement sain. Une justice pour le vivant.

Argumentaire juridique

Les études scientifiques ont démontré que l’utilisation des produits phytosanitaires est une cause majeure de la perte de la biodiversité, en raison de leurs effets dévastateurs sur les espèces animales et leurs habitats, et sur les espèces végétales.

De nombreux engagements internationaux auxquels la France est partie

Les obligations de l’État en matière de biodiversité sont pourtant nombreuses, et la procédure d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques en vigueur en droit français lui donne les moyens d’agir pour encadrer cette mise sur le marché.

La France s’est engagée à de nombreuses reprises à œuvrer pour la protection de labiodiversité. Pour ne citer que quelques-uns de ces engagements, l’État s’est engagé à Nagoya au Japon à travers le Plan stratégique pour la biodiversité 2011-2020 qui priorise 20 objectifs cibles, les « objectifs d’Aïchi pour la biodiversité ».

Par ailleurs, deux conventions internationales ont imposé à l’État français de prendre des mesures de conservation propres à maintenir ou rétablir les espèces d’oiseaux d’eau migrateurs dans un état de conservation favorable : l’Accord AEWA et la Convention RAMSAR. Les parties à la convention, dont l’État français, sont tenues d’identifier les habitats d’importance écologique et d’éviter leur dégradation dans la mesure où ils abritent des populations d’oiseaux d’eau migrateurs, dégradation qui peut avoir pour origine les pratiques agricoles, notamment l’utilisation massive de pesticides.

Des normes européennes et interne garantissant une protection forte de la biodiversité

A l’échelle européenne, la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 relative à la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, a pour objet « de contribuer à assurer la biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la fore sauvages sur le territoire européen des États membres où le traité s’applique ».

La Commission européenne a aussi adopté une stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2020. L’objectif prioritaire fixé par les chefs d’État ou de gouvernement était « d’enrayer la perte de biodiversité et la dégradation des services écosystémiques d’ici à 2020, assurer leur rétablissement dans la mesure du possible et renforcer la contribution de l’UE à la prévention de la perte de biodiversité ».

En droit interne, les deux premiers articles de la Charte de l’environnement ont permis au Conseil constitutionnel de déduire l’existence d’une obligation de vigilance en matière environnementale, confortant l’interprétation des articles 3 et 6 et permettant d’en déduire une obligation pour l’État de concilier, dans les politiques publiques, la protection de la santé et de l’environnement avec le développement économique et le progrès social. Le Code de l’environnement consacre enfin que « la biodiversité [fait] partie du patrimoine commun de la nation » (10).

Un processus de mise sur le marché des pesticides insuffisamment protecteur

Si la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques est une compétence partagée entre l’Union européenne et les États membres, ce régime juridique ne fait en rien obstacle à la possibilité de l’État de se montrer plus restrictif, en application du principe de précaution. Cette possibilité devait d’ailleurs lui permettre de respecter les objectifs de conservation de la biodiversité qu’il s’est lui-même fixés.

La lecture combinée des article 36, 44 et 71 du règlement européen 1107/2009 portant sur l’autorisation des pesticides dans les États membres permet de conclure que si l’État identifie, notamment à l’aide d’un appui scientifique, le risque que fait courir une substance sur la santé publique ou la biodiversité, celui-ci peut et doit, au regard de ses engagements, procéder à son retrait du marché ou éviter son autorisation.

Au titre du principe de précaution décliné à l’échelle tant européenne que nationale et au vu des dispositions du code rural et de la pêche maritime11, il apparaît que l’autorité administrative compétente peut, à tout moment, prescrire des mesures de protection supplémentaires, voire interdire la circulation d’un produit.

Au regard des obligations et des objectifs internationaux, européens et nationaux de l’État français en matière de protection de la biodiversité, le processus de mise sur le marché des produits phytosanitaires français est manifestement insuffisant. Il souffre de nombreuses lacunes identifiées par l’ANSES (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation) qui sont à l’origine de la mise sur le marché de substances pourtant dangereuses pour la biodiversité.

En effet, lors de l’évaluation des substances :

• les effets chroniques ne sont pas systématiquement testés ;
• plusieurs effets sublétaux pourtant responsables de l’effondrement des populations ne sont pas pris en compte ;

• les effets sur plusieurs espèces (reptiles, batraciens, faune du sol…) sont totalement ignorés et les espèces prises en compte sont traitées par catégorie (« abeilles » par exemple) sans tenir compte des spécificités de certaines (un millier d’espèces d’abeilles sauvages) ;

• les mélanges entre les différents produits, dits effets cocktails, ne sont pas pris en compte ;

• les effets et les niveaux de contamination réels ne font pas l’objet de suivis adaptés sur le terrain ;

• les autorisations, difficilement révocables, sont délivrées pour des durées trop longues avant même que l’industrie n’ait fourni toutes les données pertinentes ;
• enfin, le double rôle de l’ANSES, qui autorise les produits et les évalue, pose la question de son indépendance vis-à-vis de l’industrie.

De telles lacunes et incohérences révèlent que le maintien de ce processus d’homologation, vecteur de déclin de la biodiversité, est contraire aux obligations de conservation de la biodiversité.

L’État français responsable du maintien d’un processus conduisant à la destruction du vivant

En s’abstenant de prendre les mesures nécessaires pour remédier à la défaillance du processus d’autorisation de mise sur le marché, l’État français commet une faute de nature à engager sa responsabilité. En s’abstenant d’agir, il a méconnu ses engagements et sa propre législation imposant un haut niveau de protection de la biodiversité.
Une telle insuffisance est criante dans l’exemple des néonicotinoïdes dont les études lapidaires ont conduit à focaliser les restrictions sur les seuls risques encourus par les abeilles domestiques, alors que de nombreuses études alertent sur les effets de ces produits phytosanitaires sur l’ensemble de la faune.

S’agissant de ces insecticides très toxiques, persistants dans les sols et les eaux, affectant le système nerveux central des insectes, il appartenait à l’État d’anticiper, sur le fondement du principe de précaution, que l’utilisation de ces produits conduirait à une destruction non-ciblée de tous les invertébrés. Il en est de même pour l’ensemble des substances autorisées via le processus d’autorisation de mise sur le marché des pesticides manifestement insuffisant.

En raison de l’urgence actuelle, l’évolution du dispositif d’évaluation est donc une priorité pour les agences réglementaires. Il est indispensable de mettre en place des outils et des mesures transitoires, pour lesquelles nous disposons déjà de toutes les connaissances nécessaires et qui peuvent et doivent être adoptées immédiatement.

Dès lors que :

• l’État s’est engagé à veiller à la protection de la biodiversité et à enrayer le déclin de celle-ci,
• les produits phytopharmaceutiques sont une des causes principales de ce déclin,
• le processus d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques est profondément insuffsant,
• ces insuffisances conduisent à la mise sur le marché de produits dont les effets n’ont pas été entièrement ni impartialement étudiés,
• l’État est compétent pour réguler la mise sur le marché des pesticides en complément de la compétence de l’Union européenne en la matière, au titre du principe de précaution et de l’article L. 253-7 du Code rural et de la pêche maritime, alors, en n’agissant pas sur les défaillances relevées, l’État se rend manifestement coupable de carence fautive de nature à engager sa responsabilité notamment pour préjudice écologique.

Rappelons qu’instaurer dans le droit pénal français un crime d’ « écocide » était une des mesures préconisées par la Convention citoyenne pour le climat. C’est aussi l’une des suggestions qui a fait le plus parler d’elle. Car ces citoyens tirés au sort suggéraient de la soumettre à référendum, en même temps qu’une modification de la Constitution pour y introduire « la préservation de la biodiversité, de l’environnement » et la « lutte contre le dérèglement climatique ».

Les demandes des 2 associations

Les deux associations demandent donc à l’État de faire cesser la situation illégale exposée ci-dessus, et par conséquent de :

• Prendre toutes mesures utiles à la fin de l’usage des produits phytosanitaires menaçant la préservation de la biodiversité ;

• Suspendre les autorisations des produits d’ores et déjà identifiés comme entraînant une perte inestimable de biodiversité ; notamment tout produit de la famille des néonicotinoïdes et des SDHI, tout produit contenant du glyphosate ;

• Réformer le processus d’autorisation de mise sur le marché des pesticides et notamment leur évaluation, afin d’identifier et éventuellement d’interdire les produits responsables du déclin de la biodiversité ;

• Réexaminer par conséquent toutes les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques délivrées, en tenant compte des insuffisances démontrées et en intégrant ainsi les corrections du processus (évaluation des effets cocktails, chroniques, sublétaux, sur les larves, sur les organismes non-cibles) ;

• Prendre toutes les mesures nécessaires pour qu’aucun produit phytopharmaceutique ne puisse être utilisé sur le territoire français, dès lors qu’il ne satisfait pas aux critères d’évaluation du risque vis-à-vis des abeilles domestiques et des insectes pollinisateurs sauvages définis dans l’avis de l’ANSES (2019) et/ou l’EFSA dans les EFSA GD 2013 ;

• Ajouter un facteur de protection additionnel qui couvre les incertitudes liées aux effets cocktails et aux autres effets non testés ;

• Mettre en œuvre toutes les mesures permettant d’atteindre les objectifs fixés notamment afin de :
  – faire de l’agriculture une alliée de la biodiversité et accélérer la transition agroécologique ;
  – organiser l’utilisation de la biodiversité végétale comme alternative à l’utilisation de produits phytosanitaires ;
  – renforcer la prise en compte des enjeux de biodiversité dans les politiques de santé humaine, animale et végétale.

Les prochaines étapes

• 9 septembre 2021 à 10h : POLLINIS et Notre Affaire à Tous tiendront une conférence de presse à Marseille ;

• 9 septembre à 10h30 : lancement du site internet, de la vidéo de mobilisation et de la campagne citoyenne d’interpellation du gouvernement ;
• 10 septembre : les associations se joindront à la mobilisation citoyenne et de désobéissance civile organisée dans les environs du Congrès ;
• Octobre 2021 : une rencontre avec la presse et diverses associations aura lieu pour présenter les arguments juridiques et scientifiques du recours ;
• À partir de novembre 2021 : dépôt du recours devant le tribunal administratif.

   

  
  (1) Revue Biological Conservation (2019)
  (2)Académie des Sciences PNAS (2021)
  (3) PlosOne (2017)
  (4)Rapport d’information du Sénat (2017) ; Rapport IPBES (2016)
  (5) Statistiques européennes Statista
  (6) Bijleveld Van Lexmond et. al., « Worldwide integrated assessment on systemic pesticides. Global collapse of the entomofauna: exploring the role of systemic insecticides », Environmental Science & Pollution Research, 2014, p.1.
  (7) Le Suivi Temporel des Oiseaux Communs est un programme de sciences participatives porté par le MNHN au sein du CESCO. Ce suivi permet de produire des indicateurs annuels sur l’abondance des espèces dans différents habitats (forêt, ville, campagne etc.).
  (8) UMS PatriNat, Biodiversité d’intérêt communautaire en France : un bilan préoccupant. Résultats de la troisième évaluation des habitats et espèces de la DHFF (2013-2018), septembre 2019, p.4.
  (9) Ministère de la transition écologique au sujet de la Stratégie nationale biodiversité
  (10) Article L 101-1 du code de l’environnement
  (11) Art L. 253-7 du code rural et de la pêche maritime