Selon les chiffres, les filières renouvelables électriques ont le vent en poupe : avec près de 13 GW de puissance installée, 21 TWh d’électricité produite et 16 000 emplois, l’éolien confirme son dynamisme retrouvé et affirme son rôle de relais de croissance dans les territoires. Cependant, la filière doit continuer de monter en puissance et doit, pour cela, se débarrasser des obstacles qui ralentissent encore sa croissance. C’est pourquoi, près de trois mois après son lancement par Sébastien Lecornu, secrétaire d’État auprès du ministre de la Transition écologique et solidaire, le groupe de travail sur l’éolien terrestre dévoile dix propositions pour accélérer la concrétisation des projets et améliorer leur acceptabilité au niveau local. Car tout n’est pas rose pour l’éolien terrestre : des associations signataires expriment vivement leur opposition à ces nouvelles mesures.
Au niveau européen, selon le huitième « Baromètre des énergies renouvelables électriques en France« , la France est actuellement le quatrième parc installé derrière l’Allemagne, l’Espagne et le Royaume-Uni.
Puissance éolienne installée dans l’Union européenne à fin 2015 (en MW) (Source : EurObserv’ER 2016)
Après une reprise amorcée en 2014 et confortée l’année suivante, la filière éolienne française connaît, depuis 2016, une dynamique sans précédent. Alors qu’un record de volume de puissances nouvellement raccordées a été atteint en 2016 avec 1 530 MW, 2017 devrait faire encore mieux. En effet, au cours des neuf premiers mois de l’année, 103 nouvelles installations ont été mises en service, pour une capacité totale de 1 019 MW, soit une hausse de 23 % par rapport à la même période de l’année précédente. Avec un parc total raccordé de 12 908 MW à fin septembre 2017, la France est parvenue à rattraper le retard pris entre 2011 et 2013 pour désormais pleinement s’inscrire dans la lignée de ses objectifs à fin 2018. La projection de la dynamique actuelle devrait permettre de conclure 2017 sur un volume total de 1 600 MW et un parc total proche des 13 500 MW. Les 15 000 MW d’éolien terrestre ambitionnés à fin 2018 seraient alors tout à fait réalisables, à condition que le secteur maintienne son rythme.
Cartographie de la filière éolienne en France (Source : SDES 2017)
Au-delà des bons résultats des premiers mois de 2017, l’année a également vu la mise en place définitive du cadre réglementaire complet pour la filière. Si, dans l’ensemble, les professionnels du secteur français de l’éolien ont bien accueilli ces annonces qui leur ouvrent une fenêtre de visibilité pour les années à venir, ils n’en oublient pas pour autant qu’il existe encore de nombreux obstacles qui ralentissent la filière. C’est dans cette optique qu’un groupe de travail pour simplifier et consolider les règles dans l’éolien a été mis en place en octobre 2017, en marge de la Conférence nationale des territoires, avec pour axe central la simplification du déploiement de la filière au travers de cinq thématiques : la simplification des procédures, la protection des paysages, l’éolien en mer, la fiscalité et le repowering. La mission de ce groupe s’est achevée le 30 novembre 2017 avec la remise d’une liste de mesures précises. qui viennent d’être dévoilées ce 18 janvier.
Gagner du temps
Proposition 1 – Accélérer le contentieux relatif aux parcs éoliens terrestres et à leurs ouvrages connexes en ayant un contentieux en premier et dernier ressort devant la cour administrative d’appel.
Actuellement, près de 70 % des autorisations délivrées font l’objet de recours devant les tribunaux administratifs. La fonction de filtre de la juridiction de premier degré n’est pas efficiente puisqu’une immense majorité des recours est portée ensuite en appel devant la cour administrative d’appel, voire en cassation. La conséquence directe est l’allongement des projets éoliens avec une durée moyenne de 7 à 9 ans en moyenne, contre 3 à 4 ans en Allemagne. Il est ressorti des discussions du groupe de travail que ces délais de réalisation apparaissaient disproportionnés. Par ailleurs, la durée de développement exceptionnellement longue en France induit un retard technologique pour la filière française au vu de l’évolution rapide de la technologie des éoliennes, qui ne peuvent être installées du fait de ce décalage. La suppression d’un niveau de juridiction est une mesure qui est utilisée par l’Etat dans plusieurs cas pour accélérer le développement des projets d’éolien en mer, les grandes surfaces commerciales (supermarchés, hypermarchés) et pour les salles de cinéma de plus de 300 places.
Proposition 2 – Simplifier le contentieux en figeant automatiquement les moyens (de légalité externe ou interne) au bout de 2 mois.
Le traitement des requêtes par les tribunaux est retardé par la multiplication des mémoires remis et des moyens invoqués par les parties en cours d’instruction.
Simplifier les procédures et les rendre plus prévisibles
Proposition 3 – Clarifier les règles pour les projets de renouvellement (« repowering ») des parcs en fin de vie, via une instruction ministérielle.
Le renouvellement des installations éoliennes est un sujet nouveau et d’une importance capitale, car il doit permettre le maintien, voire l’augmentation, des capacités déjà raccordées dans l’optique de réaliser les objectifs ambitieux fixés pour la France. La profession estime à environ 5 GW la puissance installée éolienne qui pourrait être gagnée à l’horizon 2030 par le remplacement des éoliennes existantes par des éoliennes plus puissantes. 8 Conclusions du groupe de travail « éolien » Si le cadre réglementaire actuel permet déjà le traitement des modifications de parc, et donc le renouvellement, les quelques parcs qui ont procédé à leur renouvellement l’ont fait par le biais d’une procédure d’autorisation complète (comme pour une installation neuve). Lors d’un renouvellement, c’est aujourd’hui le caractère substantiel de la modification qui décide de la nécessité d’une nouvelle autorisation ou non. Il est ressorti des discussions du groupe une nécessité de préciser les critères d’appréciation du caractère substantiel desdites modifications, et ce, afin de donner aux exploitants une meilleure visibilité sur l’avenir de leurs installations. Ces précisions seront apportées via une instruction aux services de l’État qui instruisent les dossiers d’autorisation.
Proposition 4 – Renforcement de la motivation des avis conformes et réévaluation des zones propices au développement de l’éolien.
Le groupe de travail interministériel s’est attaché à rechercher des solutions pour assurer le développement de l’éolien tout en maintenant les exigences de sécurité et de protection des paysages. A l’issue de ces travaux, la Direction Générale de l’Aviation Civile conservera un avis conforme jusqu’à 16 kilomètres autour de ses radars, mais il est proposé de passer en avis simple au-delà. Une circulaire aux préfets sera également adressée pour rappeler les principes de l’avis conforme : motiver les refus, préciser les modalités des recours administratifs gracieux, ne pas étendre les refus autour des zones soumises à avis conforme. Enfin, le ministère de la Défense s’engage à un réexamen de 4 zones d’entraînement aérien particulièrement propices à l’éolien.
Proposition 5 – Suppression de l’approbation d’ouvrage électrique pour les ouvrages électriques interéoliens et les raccordements des parcs éoliens à terre et en mer.
Lors du développement d’un projet éolien, la construction des ouvrages électriques pour les câbles inter-éoliens et les raccordements nécessitent une autorisation spécifique : l’approbation d’ouvrage électrique (APO). Cette autorisation délivrée jusqu’à présent par l’administration, relève uniquement d’une vérification de conformité technique, vérification qui pourra être effectuée par ailleurs. Elle constitue ainsi une procédure supplémentaire jugée peu pertinente et sujette à des recours. Dans une optique de simplification, il a été convenu de la suppression de l’APO.
Apaiser les relations des projets éoliens avec leur territoire
Proposition 6 – Passer la moitié des mâts d’un parc d’un balisage clignotant à un éclairage fixe.
Les éoliennes sont équipées de dispositifs lumineux afin de pouvoir être repérées par les pilotes d’aéronefs. Les règles françaises demandent notamment un balisage clignotant. Le balisage clignotant utilisé aujourd’hui constitue l’un des principaux facteurs de gêne de la population riveraine des parcs éoliens terrestres et maritimes. C’est la principale nuisance invoquée par les riverains des parcs éoliens, bien avant l’impact sur le paysage ou le bruit des éoliennes. Un balisage fixe permettra de réduire ces nuisances. 9 Conclusions du groupe de travail « éolien ».
Proposition 7 – Mieux intégrer l’éolien dans les paysages.
Chaque territoire dispose de ressources naturelles et climatiques spécifiques. La démarche paysagère permet de faire un bilan des potentiels énergétiques de chaque territoire, de les mobiliser en prenant en compte leurs besoins spécifiques et de favoriser les retombées économiques locales, ce qui est une condition centrale de l’acceptabilité. Cependant, le déficit d’assistance à maîtrise d’ouvrage est un obstacle pour des territoires qui souhaiteraient se lancer dans une réflexion sur la transition énergétique. Les structures aptes à accompagner les territoires existent (les paysagistes-concepteurs ou les écoles de paysages par exemple), mais les difficultés de mise en œuvre tiennent à la mobilisation des financements. Pour lever cette difficulté, le ministère de la Transition écologique et solidaire propose une collaboration avec l’ADEME.
L’ADEME pourra financer certains de ces programmes et relayer les retours d’expérience. Le ministère de la Transition écologique et solidaire mobilisera les territoires volontaires et organisera l’assistance à maîtrise d’ouvrage conjointement avec les professionnels du paysage et écoles, réseaux et programmes de recherches.
Proposition 8 – Faire évoluer la répartition de l’IFER éolien pour « intéresser » les communes aux projets éoliens.
L’Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseau (IFER) est un impôt décliné en 9 composantes, l’une d’elle concerne les installations éoliennes et hydroliennes. L’IFER éolien représentait en 2017 7400€/MW installé qui sont ensuite répartis entre le département, l’établissement public de coopération intercommunale et la commune d’implantation, suivant le régime fiscal de l’EPCI. Le problème soulevé par les membres du groupe est le suivant : dans certains cas précis, sous certains régimes fiscaux, la répartition actuelle de l’IFER ne permet pas de garantir une part de l’IFER à la commune où sont implantées les éoliennes. Or, il est essentiel de considérer que si elles ne sont pas les seules impactées, les communes d’implantation sont la plupart du temps les communes qui cohabitent directement avec les installations et qui ont par ailleurs porté et accompagné le développement du projet sur leur territoire. Le ministère de la Transition écologique et solidaire propose de modifier la répartition de l’IFER pour garantir un minimum de 20 % des retombées fiscales aux communes d’implantation des éoliennes, sans modifier le niveau global de l’imposition.
Propositions 9 :
Travailler à un « guide des bonnes pratiques » entre développeur éolien et collectivité.
Les membres du groupe de travail ont fait le constat que les projets éoliens les mieux accueillis et qui connaissent les développements les plus aisés sont souvent ceux pour lesquels la période de « démarche privée » s’est déroulée sereinement.
La présente mesure vise donc dans un premier temps à rédiger un « guide des bonnes pratiques » qui pourra éclairer chacune des parties prenantes aux projets éoliens sur les démarches à suivre, les informations à communiquer et les pratiques à éviter pour le développement d’un projet le plus paisible possible. Ce guide sera élaboré en collaboration avec les différentes administrations mais surtout avec les représentants d’élus et les développeurs éoliens.
Créer un réseau national d’accompagnement des collectivités.
Il est également ressorti des discussions du groupe de travail que les communes rurales qui portent une très grande majorité des projets éoliens sur leurs territoires s’avouent très régulièrement et de manière légitime peu compétentes en la matière, ce qui du fait de craintes non fondées ou de réticences peut être dommageable pour un projet. Un besoin d’accompagnement technique, a minima dans les premières phases du développement, se fait ressentir et apporterait, selon tous, des bénéfices conséquents pour la filière et les collectivités : que ce soit en termes d’acceptabilité, de temps, de développement ou de montée en compétence. L’idée d’un réseau de conseillers techniques à disposition et chargés d’accompagner la collectivité ponctuellement pendant le projet a émergé, cette proposition faisant notamment suite à des retours d’expériences sur des dispositifs similaires. Des études préliminaires relatives à la construction d’un tel réseau ont débuté en collaboration avec les collectivités.
Proposition 10 – Inciter le financement participatif des projets éoliens.
Le groupe de travail a constaté que l’implication financière des riverains permettait de renforcer l’acceptabilité locale des projets éoliens. Il est proposé de systématiser les bonus dans les appels d’offres pour les projets qui favorisent le financement participatif avec des fonds provenant de financeurs locaux.
« Je me réjouis des conclusions de ce groupe de travail qui liste des propositions équilibrées qui vont permettre de gagner du temps dans l’élaboration des projets éoliens tout en donnant de nouveaux outils pour apaiser les relations entre les porteurs de projets, les collectivités et les riverains » explique Nicolas Hulot.
Pour Marion Lettry, déléguée générale adjointe du Syndicat des énergies renouvelables (SER) en charge des filières électriques, ces mesures semblent bien concrètes pour lever un certain nombre d’obstacles et, pour une bonne part, ces mesures sont issues de propositions du secteur. Les avancées, si ces mesures se concrétisent, seront significatives principalement sur trois axes : un raccourcissement du délai de traitement des contentieux, une réforme de la fiscalité locale pour que les communes qui accueillent les sites éoliens puissent davantage profiter des retombées financières des taxes et une simplification des procédures administratives autour des parcs éoliens offshore avec, notamment, une réaffirmation du principe du permis enveloppe.
Elle fait par ailleurs remarquer que la dynamique du financement participatif sur des projets éoliens aujourd’hui en France devient indéniablement un phénomène qui prend de l’ampleur : « Le mouvement s’est accéléré grâce aux appels d’offres faits dans le domaine du photovoltaïque au cours des douze derniers mois et il arrive désormais dans l’éolien. Pour ce secteur, le cadre général qui avait été posé initialement était à revoir car il prévoyait une part de financement citoyen qui pouvait aller de 20 à 40 % de l’investissement total des parcs. Ramené à la taille moyenne des parcs qui passent par la procédure d’appels d’offres, cela représentait quelques dizaines de millions d’euros qu’il aurait été difficile de réunir. La DGEC a revu sa position et ces critères vont évoluer. Nous devrons être alors avec une part de 10 % du montant des investissements, un niveau nettement plus réalisable ».
Pour sa part, France Energie Eolienne, porte-parole des professionnels éoliens français, salue ces mesures, dont deux d’entre elles sur l’accélération des temps de développement et la juste répartition de l’IFER sont issues de ses propres propositions qui annonce d’ailleurs un record de capacités éoliennes installées et raccordées en 2017 : 1 692,05 MW. La filière éolienne atteint ainsi 13 760,35 MW de puissance installée au 31 décembre 2017, soit l’équivalent de la consommation en électricité d’environ 11 millions de ménages en France (consommation de 2700 kWh/ménage/an hors chauffage et eau chaude).
La FEE retient et revient essentiellement en détails sur les mesures annoncées par le gouvernement, sur leurs implications réelles pour la filière, les collectivités, les français et leur impact sur la transition énergétique du pays :
-Réduction des temps de développement : accélération du traitement des recours systématiques : Près de deux tiers des projets de parcs éoliens sont attaqués ; 75% des recours sont pourtant rejetés mais entrainent des retards très importants sur le déploiement de l’éolien en France. En moyenne, un parc met 7 à 8 ans à sortir de terre dans l’hexagone, contre seulement 3 à 4 ans en Allemagne.
Pour Olivier Perot : « Sans remettre en cause le droit au recours, le traitement direct par les cours administratives d’appel permettra de statuer plus rapidement et de raccourcir le temps de développement des projets. »
-Équité de la fiscalité pour les communes accueillant des parcs éoliens : Le groupe de travail a acté une meilleure répartition de l’IFER (l’imposition forfaitaire pour les entreprises de réseaux) afin que toutes les communes perçoivent les mêmes recettes issues des installations éoliennes, et ce quel que soit le régime fiscal de l’intercommunalité auxquelles elles appartiennent.
Pour Olivier Perot : « Cette décision est une mesure d’équité. Il était indispensable que les communes les plus impliquées dans la transition énergétique et le développement des énergies renouvelables voient leurs efforts et leur engagement reconnus et soutenus. »
–Réduction de l’impact lumineux : un pas dans la bonne direction : L’instauration de systèmes différenciés du balisage lumineux au sommet des éoliennes répond à une demande réelle de la part des riverains des parcs. En diminuant l’impact visuel des éoliennes, cette mesure améliore le confort des riverains, sur tous les territoires, tout en ne sacrifiant pas la sécurité.
Pour Olivier Perot : « Cette mesure va dans le bon sens, puisqu’elle représente un pas supplémentaire vers plus de confort pour les riverains. »
Désaccords sur les mesures liées à la préservation des paysages
La France, qui a ratifié la Convention européenne du paysage, souhaite veiller à ce que le développement de l’éolien terrestre se réalise en adéquation avec la préservation de la qualité et de la diversité de nos paysages ordinaires, qui constituent une richesse nationale.
En raison des enjeux et des impacts potentiels associés à l’exploitation des éoliennes, l’Etat déclare que l’implantation de tout parc est soumise à un examen approfondi de l’intégration des éoliennes dans leur environnement et de la bonne prise en compte des enjeux associés à leur exploitation, et fait notamment l’objet d’une étude d’impact.
« A l’heure actuelle, sept à neuf années sont nécessaires pour concrétiser des projets de construction d’éolienne terrestre en France. Le Gouvernement va donner aux porteurs de projets les moyens de diviser par deux cette durée, avec l’ambition de doubler la capacité de production issue de l’éolien terrestre entre 2016 et 2023. Cette démarche ne peut cependant être effectuée aux dépens de la qualité de vie des Français et de la protection des paysages. Nous avons souhaité mettre autour de la table des syndicats professionnels, des ONG et des représentants de l’État pour accélérer le développement de la filière tout en améliorant l’acceptabilité des projets dans les territoires. Les conclusions présentées ce jour répondent à ce double objectif » déclare Sébastien Lecornu.
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Malgré cette déclaration, pour un certain nombre d’associations (1), certaines mesures ne sont pas satisfaisantes et elles dénoncent un « mitage massif des territoires et paysages de France » : La soi-disant consultation évoquée par le ministre aurait soigneusement tenu à l’écart les riverains d’éoliennes et les associations qui les représentent et ont pour objet la défense du Patrimoine et des paysages.
Par ailleurs, ces mesures ne prendraient aucunement en compte l’impact de la proximité des habitants face à des engins de plus en plus hauts (200 mètres).
Autre revendication, ces mesures ignoreraient tout autant la protection des paysages et l’environnement du patrimoine, classé par l’Etat, qui n’est même pas mentionné par les propositions.
Il s’agirait là, par une démarche à caractère financier (sur le dos des consommateurs), de faciliter à tout prix une industrialisation massive des espaces naturels et agricoles, au mépris de ce que devrait être une démarche écologique et respectueuse.
Pour ces associations, le choix est fait de mettre en place des procédures dérogatoires au droit commun français afin de tenter de museler l’opposition des citoyens.
Un véritable équilibre doit donc être trouvé entre la politique de protection du patrimoine et celle de l’environnement, toutes deux contribuant à l’activité économique du pays.
(1) La demeure historique, Maisons paysannes de France, Patrimoine-environnement, Fondation La sauvegarde de l’art français, Rempart, Sites & Monuments, Vent de colère, vmf.
Dualités d’une technologie dite « écologique »
Pour une autre association, Negawatt, « L’éolien n’est et ne sera jamais une solution parfaitement propre. Comme tout moyen de production d’énergie, il y a un impact. » C’est le site Reporterre qui explique : pour les détracteurs de l’éolien, cette industrie reproduirait le schéma extractiviste. Puisque, avec leurs piles au lithium et toutes les nouvelles technologies qui se veulent vertes, l’éolien reproduirait la même logique prédatrice que celle des voitures électriques (2). Une éolienne n’émet pas de gaz à effet de serre pour fonctionner mais elle utilise des matières premières et de l’énergie dans sa phase de construction et de mise en place physique, ce que les chercheurs appellent « l’énergie grise ». Et c’est là qu’apparaît la question des « terres rares » (3) qui impacte un type particulier d’éoliennes, celles qui utilisent des génératrices à aimant permanent, une technologie qui allège la partie centrale et réduit le coût global de production.
Pour conclure, les éoliennes seraient-elles donc mal-aimées ? Elles peuplent désormais nos paysages, poussées par le vent de la transition énergétique. Elles semblent « idéales » sur le plan écologique et rien ne semble pouvoir freiner leur progression. Et pourtant, elles suscitent leurs lots de critiques et de contestation un peu partout sur le territoire. Qu’elles soient implantées dans les campagnes ou au large des côtes, les clameurs de ses opposants se font partout entendre. Alors, quels sont les inconvénients de ces moulins à vent des temps modernes ?
Les éoliennes sont des unités de production d’électricité décentralisées. Leur impact sur le territoire est loin d’être neutre. D’abord sur le plan esthétique. Leur installation dans les paysages des campagnes séculaires ou des horizons marins suscite souvent des interrogations légitimes. Certains y verront une nouvelle forme de beauté, séduits par la magie des champs d’éoliennes dressées comme des œuvres monumentales. D’autres y voient un affront à une organisation de l’espace apparemment séculaire.
Les défenseurs des animaux, et plus particulièrement des oiseaux, voient dans leurs pales un terrifiant danger et une gêne fatale dans leurs déplacements.
Ceux qui habitent près de ces immenses constructions soulèvent fréquemment un problème de bruit. Des progrès ont pourtant été faits à cet égard puisque les éoliennes modernes tournent plus lentement et sont installées – c’est la règle – à plus de 200 mètres d’une zone habitable. À cette distance elles devraient être inaudibles. Mais pour les voisins des éoliennes, au bruit s’ajoute un autre désagrément : des interférences électromagnétiques, causées par la rotation de l’hélice, créeraient des signaux parasites intermittents. Télévision, radio et tout ce qui transite par onde hertzienne verraient ainsi leur signal haché menu.
Enfin, un des inconvénients les plus soulevé par la technologie des éoliennes est… le vent. Quand il n’y en a pas, plus d’électricité ! Alors, bien sûr, les ingénieurs ont réfléchi à des solutions d’énergies alternatives – dont le thermique – pour compenser les pertes de production. Ils ont aussi pensé à des solutions de stockage, pas forcément très écologiques. En effet, l’électricité ne se stocke pas encore facilement. Le seul moyen de la conserver est de la transformer en énergie chimique dans des accumulateurs. Un système coûteux qui ne pourra être remplacé qu’à partir du moment où l’on saura maîtriser l’hydrogène comme vecteur de stockage.
(2) Livre « L’âge des Low Tech » de Philippe Bihouix – Edition Anthropocène Seuil, 2014
(3) Livre « La guerre des métaux rares » de Guillaume Pitron – Edition Les Liens qui Libèrent, janvier 2018
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